As políticas de desenvolvimento

Se a política cambial foi o instrumento mais importante à disposição do setor público nesse período, todas as outras políticas podem ser enquadradas no que chamaremos de políticas de desenvolvimento. Isso não significa que todas as ações do setor político estivessem guiadas por um plano pré-estabelecido, mas sim que, à exceção das políticas de curto prazo, os objetivos das decisões tinham sempre em mente o desenvolvimento. Em verdade, antes do estabelecimento do Plano de Metas todos os programas anteriores estavam limitados a alguns setores, em geral de infra-estrutura.

O programa da CMBEU frustou-se. Teve, no entanto, conseqüências importantes. A primeira delas foi a recomendação para a criação de um banco de desenvolvimento. O Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE) foi criado em 1952 com a atribuição, entre outras, de gerar um fundo especial arrecadado pelo setor público, o Fundo de Reaparelhamento Econômico, cujos recursos seriam utilizados na implementação do Programa de Reaparelhamento Econômico, que consistia, basicamente, no conjunto de projetos da CMBEU. Dificuldades quanto à mobilização de recursos externos e domésticos conduziram o BNDE a uma atuação de certa forma tímida, evidenciando-se que todo o programa de investimentos deveria ser revisto. A primeira versão dessa revisão foi procedida pelo Grupo Misto CEPAL-BNDE, criado em 1953.

O relatório do grupo misto CEPAL-BNDE baseou-se na elaboração de projeções relativas ao desempenho de vários setores econômicos, baseados na evolução recente da economia e na necessidade de acelerar o crescimento econômico. O ponto chave do relatório foi a definição, uma vez mais, de áreas prioritárias de investimento e a determinação de pontos de estrangulamento. O programa não chegou a ser implementado, mas seu mérito está no fato de ter servido de base para o programa econômico seguinte. No início de 1956 foi criado o Conselho de Desenvolvimento,48 órgão diretamente subordinado à Presidência da República, encarregado de traçar a estratégia de desenvolvimento para o país. No final do mesmo ano o conselho formulou um plano de desenvolvimento, atacando diversos objetivos e problemas setoriais, o chamado Plano de Metas (PM), “que constitui a mais sólida decisão consciente em prol da industrialização da história econômica do país” (Lessa, 1981).

O PM era um plano qüinqüenal49 e a maioria de seus projetos estava baseada nos diagnósticos e definições da CMBEU e dos programas CEPAL/ BNDE. Ao contrário dos planos anteriores, no setor público. As áreas de atuação pública e privada ficavam definidas de forma a “… realizar as inversões de capital público em obras de natureza denominada básica ou infra-estrutural e… facilitar estimular as atividades e investimentos privados”. Em um plano mais geral, os objetivos eram os de “… elevar o quanto antes o padrão de vida do povo, ao máximo compatível com as condições de equilíbrio econômico e estabilidade social” e também “… observadas as condições no nível interno de emprego, principalmente do capital, e do balanço de pagamentos com o exterior” (Conselho do Desenvolvimento, 1959, p. 14 e 21).

As hipóteses que sustentavam o plano eram as mesmas usadas nas projeções do Grupo CEPAL/BNDE: crescimento anual de 2% na renda per capita; os preços do café declinariam estabilizando-se por volta 1949-1952; a receita de exportação de produtos outros que não café cresceria à taxa anual de 6,2%; o coeficiente de importação seria reduzido de 14% para 10%, supondo-se uma elasticidade-renda da demanda por importação igual a um, a redução de 4% no coeficiente de importação implicaria substituir 30% do total das importações até 1962; a inflação prevista era de 13,5% ao ano (Conselho de Desenvolvimento, 1959, p. 21).

O plano contemplava investimentos de cinco principais áreas: energia, transporte, alimentação,
indústrias de base e educação. Além dessas, uma meta autônoma era a construção da nova capital do país, cujos gastos não estavam orçados no plano.

Energia e transportes eram, novamente, as áreas principais de investimento, com 71,3% do total de recursos a cargo quase que integralmente do setor público. Para as indústrias de base previa-se 22,3% da inversão total, a cargo principalmente do setor privado ou do financiamento do mesmo por entidades públicas. As metas de educação (integralmente a cargo do setor público) e alimentação receberiam 6,4% dos recursos, A Tabela 1 resume o programa.

Supondo-se que as revisões do PM estivessem corretas no que diz respeito à taxa de crescimento do produto e da inflação (isto é, 2% da renda per capita mais 3% de crescimento populacional e 13,5% de inflação), o investimento previsto teria representado cerca de 5% do PIB real no período de 1957/1961, um montante apreciável para uma economia cuja taxa de poupança no período havia sido em média de 16%. As principais metas referiam-se a: energia elétrica (elevar a capacidade geradora de 3,2 milhões de Kw em 1955 para 5,2 milhões de Kw em 1960 e iniciar obras que assegurassem um aumento de 3,6 milhões de Kw no período de 1961-1965), carvão (aumentar a produção de 2,1 milhões de toneladas em 1955 para 3,1 milhões de toneladas em 1960, petróleo (aumentar a produção de 6.000 barris/ dia em 1960), ferrovias (além do reaparelhamento do material rodante, o plano previa a construção de 3.110 km de linhas sobre um total de 37.000 km), rodovias (construção de 13.000 km rodovias sobre um total de 460.000 km e pavimentação de 5.800 km sobre um total de 23.000 km, de 1955 a 1960), siderurgia (elevar a produção de aço bruto de 1,2 milhões toneladas em 1955 para 2,3 milhões em 1960 e iniciar obras para alcançar 3,5 milhões em 1965), cimento (aumentar a produção de 3,6 milhões de toneladas em 1955 para 5 milhões de toneladas em 1960), indústria automobilística (instalar a indústria e produzir em 1960 um total de 170.000 veículos com índice de nacionalização de 90% em peso para caminhões e caminhonetes e 95% para automóveis), indústria mecânica e de material elétrico pesado (o plano especificava os subsetores a serem estimulados: material elétrico pesado, máquinas operatrizes, máquinas e equipamentos para indústrias diversas, caldeiras e outros equipamentos pesados). Além dessas, foram fixadas metas menos importantes, incluindo educação e alimentação.

Ao setor público caberia cerca de 50% do desembolso. Os fundos privados contribuiriam com 35% e o restante viria de agências públicas para os programas tanto públicos como privados.

Os recursos externos não eram detalhados no plano. No entanto, a previsão feita para a capacidade de importar no período esclarece o que era esperado do exterior. A previsão era de um déficit decrescente no balanço de pagamentos, alcançando-se o equilíbrio em 1961.

Quanto aos instrumentos nos setores de energia e transporte, eram fundos de vinculação orçamentária criados durante a década. Esses fundos administravam recursos oriundos de tributação exclusiva ou não. No plano previa-se que 55% dos Cr$ 113 milhões que seriam gastos pela União proviriam de fundos e dotações de dispêndio vinculado (Conselho do
Desenvolvimento, 1959, p. 35). Na ausência de qualquer proposta de reforma tributária, esse gasto significaria, na hipótese de todas as previsões estarem corretas, um déficit orçamentário de aproximadamente 2,2% do PIB. Esse valor parece incompatível com um dos objetivos do plano, qual seja o controle da inflação ao nível de 13,5%, dada a impossibilidade de se financiar esse déficit de outra forma que não a emissão de moeda. Mais ainda, não deve ser esquecido que o plano não contemplava fontes de recursos para a construção da nova capital, que absorveria cerca de 2 a 3% do PIB no período.50
Lessa (1981) sugere que a política econômica implícita no plano continha quatro peças básicas: (1) tratamento preferencial para o capital estrangeiro; (2) o financiamento dos gastos públicos e privados por meio da expansão dos meios de pagamento e do crédito bancário, respectivamente, tendo como conseqüência fortes pressões inflacionárias; (3) a ampliação da participação do setor público na formação de capital; (4) o estímulo à iniciativa privada.

Os estímulos às inversões privadas compreendiam vários aspectos. Em primeiro lugar, as reservas de mercado em benefício de bens produzidos no país eram dadas pela política cambial, principalmente depois da reforma de 1957, e pela lei de similares. Como se viu, esta lei garantia a total exclusão do produto da pauta de importação caso sua produção interna fosse em volume e qualidade suficientes para atender à demanda. Ademais, garantia-se câmbio preferencial para a importação de todo o equipamento destinado a setores prioritários. A indústria automobilística e a indústria naval, por exemplo, situavam-se entre, as metas prioritárias e receberam amplas preferências para importação.

Um segundo, grupo de estímulos à empresa privada, referia-se ao crédito provido pelo BNDE que, juntamente com o Banco do Brasil, supria recursos de longo prazo, juros baixos e pagamentos sujeitos a carência, o que, na conjuntura inflacionária, significava uma taxa real de juros negativa. De 1952 a 1963 o BNDE concedeu Cr$ 64 bilhões de créditos (na forma de empréstimos reembolsáveis) dos quais Cr$ 18 bilhões (28%) para as indústrias básicas.

Aproximadamente 10% desse crédito dirigiu-se à indústria automobilística (BNDE, Exposição, 1963). Outro incentivo indireto à expansão do crédito ao setor privado dizia respeito aos constantes déficits de caixa do Tesouro, cujo financiamento por meio da emissão de moeda permitia a expansão contínua do crédito nominal dos bancos privados.
Finalmente outro grande estímulo a empresa privada era a concessão de avais pelo BNDE para empréstimos contratados do exterior. Até 1961 o Banco havia concedido avais no montante de 890 milhões de dólares, dos quais 382 milhões para as indústrias básicas (BNDE, Exposição, 1963).

No período 1957-1961 o PIB cresceu à taxa anual de 8,2%, o que significou uma elevação de 5,1% ao ano da renda per capita. Esse valor é bem superior ao objetivo do plano. A inflação média, no entanto, foi de 22,6%.

As previsões do setor externo foram excessivamente otimistas. As exportações, exceto café, apesar de terem crescido acima de 6,2% parcialmente, estagnaram no período 1958-1960; a taxa de 8,9% deveu-se aos aumentos excepcionais de 1957 e 1961. Os preços do café caíram constantemente a partir de 1955.51 Como conseqüência, a capacidade para importar ficou bem abaixo, das previsões, apesar de o ingresso de capitais de longo prazo ter superado os valores esperados. O resultado foi a ocorrência de fortes déficits no balanço de pagamentos (exceto em 1961), alcançando uma média de US$ 176 milhões em 1957-1961. Outra conseqüência foi a rápida redução do coeficiente de importação que alcançou 7% em 1960.

Os resultados referentes a metas específicas são mostrados na Tabela 2. Pode-se observar que, não obstante alguns resultados estarem bem abaixo do previsto (carvão e ferrovias, que sendo de certa forma complementares, refletiam a opção pelo transporte rodoviário), a maioria alcançou altas percentagens de realização em relação às previsões. O mesmo ocorreu com outras metas secundárias ou não-específicas, em especial a rápida substituição de equipamentos mecânicos e elétricos.

Não é fácil proceder-se a uma avaliação final das conseqüências do PM. Sem dúvida representou um impulso extraordinário ao desenvolvimento. A estrutura econômica modificou-se rapidamente com o crescimento do setor industrial, sua modernização e a implantação de novos ramos. As bases para a solução dos problemas de infra-estrutura foram lançadas para atender tanto à demanda imediata como para prever expansões futuras. Os desequilíbrios regionais e sociais foram aprofundados. A construção da nova capital constituiu-se em um dos fatores de êxito do plano, encaminhando a solução para a antiga preocupação de se iniciar a ocupação da faixa não-litorânea do país.

O plano, no entanto, resultou em sérias dificuldades não previsíveis ou controláveis. O que de imediato se percebe na sua elaboração é a total ausência de definição dos mecanismos de financiamento que seriam utilizados para viabilizar um conjunto tão ambicioso de objetivos, com a exceção de declarações triviais inseridas mais para aplacar a crítica de seus opositores do que para configurar, efetivamente, uma diretriz de atuação.52 Na ausência de um sistema financeiro com dimensão, maturidade e flexibilidade suficientes para captar as poupanças requeridas pelos investimentos propostos, a única solução teria sido a elevação da carga fiscal.

Tal solução, supondo possível sua aprovação no Congresso, encontraria fortes resistências por parte dos empresários, que não estavam dispostos a verem seus programas de investimento comprimidos por impostos mais elevados. O esquema financeiro encontrado para a realização do PM – o financiamento inflacionário gerava por meio do aumento de lucros (de empresas privadas e públicas), do aumento da tributação nominal e diferencial e, é claro, da emissão de moeda, o recurso necessário à sua consecução. O elevado crescimento do produto, especialmente da renda urbana, permitia uma transferência de renda na margem, sem que os grupos econômicos perdessem posição absoluta.

Os planos periódicos de estabilização, quando implementados, não foram mais que tentativas de reduzir o ritmo inflacionário a níveis toleráveis (a par do aspecto político de mostrar algum esforço para conter o custo de vida ou mesmo aplacar as críticas do FMI), sem nunca sacrificar o desenvolvimento pela estabilidade. Uma vez iniciado qualquer esquema de retração do crédito, as empresas reagiam protestando contra essas medidas, pois eram dependentes do crédito bancário para seu capital de giro. As marchas e contramarchas da política monetária no período do PM não representam mais do que tentativas de compartilhar variáveis muitas vezes antagônicas como crescimento, estabilidade, altos lucros e baixo custo de vida. As tensões geradas nesse processo foram dissolvidas pelo crescimento do produto. Enquanto este se manteve crescendo a níveis elevados foi possível conciliar. A desaceleração do crescimento econômico trouxe consigo a crise política e social que abalou o país a partir do final de 1962.

O papel do setor público

Todos os planos elaborados durante o período colocavam nas mãos do setor público a tarefa de conduzir as obras de infra-estrutura que objetivavam romper os estrangulamentos que tolhiam o processo de industrialização. As origens dessa responsabilidade podem ser encontradas na instalação da primeira usina siderúrgica do país e na luta pelo monopólio estatal do petróleo.

A tendência geral que se acelera na segunda metade dos anos 50, foi a de delegar ao setor público o provimento de insumos básicos (aço e energia, por exemplo) bem como a criação da infra-estrutura básica (transporte, comunicações), vital para o processo de industrialização.

Dessa forma, o Estado passou a ter sob o seu controle: produção de aço, por meio das três maiores usinas do país, a CSN, Cosipa e Usiminas; a produção e refino de petróleo por meio da Petrobrás; a produção e exportação de minério de ferro por meio da Companhia Vale do Rio Doce; a produção de soda cáustica por meio da Companhia Nacional de Álcalis; crescente envolvimento na produção de energia elétrica través da CHESF e de Furnas; transporte ferroviário por meio da Rede Ferroviária Federal; navegação de cabotagem por meio do Lloyd Brasileiro e Companhia de Navegação Costeira; controle e construção de novas rodovias por meio do DNER e dos DERs, que gerenciavam o Fundo Rodoviário Nacional. Além de duas atividades tradicionais, o setor público aumentou substancialmente seu controle sobre o crédito, por meio do Banco do Brasil e a comercialização de diversos produtos de exportação tais como café, cacau, pinho, mate, açúcar, borracha e sal, entre outros, por meio de autarquias específicas.53

A crescente intervenção do governo na atividade econômica não encontra grande resistência por parte do setor privado. Em uma pesquisa feita entre empresários em 1963 (Richers, 1963), 72% dos entrevistados concordavam em que as atividades empresariais diretas até então exercidas pelo governo haviam contribuição para o desenvolvimento econômico do país. Essa percentagem baixava para 56% quando se indagava sobre o artigo 146 da Constituição, que dispunha sobre a intervenção da União no domínio econômico e sobre o monopólio de determinados setores industriais e atividades. A pesquisa revela, no entanto, a sempre presente contradição entre os juízos formulados ao nível micro e as avaliações no nível macro. A maioria dos empresários queixava-se dos altos impostos, dos controles excessivos sobre o comércio e da crescente intervenção do Estado em áreas onde talvez a iniciativa privada pudesse florescer.

Em resumo, se o Estado tivesse se limitado a desempenhar o seu papel original de fornecedor de energia e transportes baratos, teria obtido o apoio incondicional dos empresários brasileiros.

A participação das receitas totais do governo no PIB permaneceu constante até 1957, em torno de 19-20%, aumentando nos anos centrais do Plano de Metas até 23,2%. A elevação simultânea das cargas bruta e líquida indica tanto o aumento da arrecadação como a maior retenção dos recursos em mão do governo.

Com receitas não vinculadas, o Imposto de Consumo e o Imposto de Renda constituíam-se nas fontes mais substanciais de recursos federais. No entanto, se adicionarmos o Saldo de Ágios e Bonificações ao Imposto de Importação (que incidia sobre as mesmas operações), esse imposto conjunto é o mais importante na arrecadação federal.

A participação do governo no gasto total cresceu de 19,0% em 1952 para 23,7% em 1961. As despesas de pessoal se elevaram a uma taxa anual de 8,1 % no período. Outro fator que eleva constantemente os gastos correntes do governo residia nos auxílios, subvenções e coberturas dos déficits das empresas públicas de transportes. Com exceção do DNER – cujos fundos eram vinculados ao Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes, o que lhe conferia autonomia financeira – as empresas ferroviárias, marítimas e aéreas de propriedade do governo federal sobreviviam às custas de ajuda governamental. Essa política visava manter baixos os fretes e as tarifas de transporte, diante de sua importância na composição do custo industrial e do custo de vida. As empresas privadas de transporte, por outro lado (incluindo-se nesse caso as empresas geradoras e distribuidoras de energia elétrica), também eram obrigadas a manter baixos os preços de seus produtos em face da disposição legal que as obrigava a calcular as quotas de amortização dos equipamentos. Dessa forma, a inflação contínua transformava os fundos de depreciação em proporção reduzida dos custos de reposição das empresas, forçando-as a manterem uma alta percentagem de lucros retidos como reservas de reposição disfarçadas.

Tais políticas aumentavam as responsabilidades do governo federal tanto na crescente distribuição de fundos a cada ano para dar apoio financeiro às suas empresas, como no investimento de infra-estrutura em áreas onde o setor privado não podia ser estimulado por causa dos controles de preços. Os recursos mobilizados em favor da política de tarifas baixas alcançavam cerca de 7 e 8% do total das receitas. Em 1961, refletindo o início das operações da RFFSA (que, fundiu todas as ferrovias sob jurisdição federal), essa proporção elevou-se para 13%, aumentando, em termos reais, o montante total de assistência em 55% com relação a 1955.

Dessa forma, as despesas correntes cresceram a altas taxas durante o período, colocando em risco a capacidade de poupança do setor público. Houve aumento da capacidade de poupança nos anos de 1958, 1959 e 1960. Em 1959 as despesas correntes diminuíram sua proporção na receita tanto em função do aumento na arrecadação real como pelo atraso usual do ajustamento dos gastos a tais aumentos. A elevação da receita nesse ano se deveu quase que exclusivamente a um aumento real de 200% na arrecadação dos ágios cambiais e impostos de importação, em conseqüência da reforma tarifária de 1957. O governo federal aumentou sua arrecadação em cerca de 54% reais, o que, dada sua participação na arrecadação geral, implicou aumento de 22,5% no total da receita. Atrasando os gastos correntes em relação à receita (cresceram apenas 7,9% em 1958), dispôs o governo de maiores recursos de investimento, em um período crítico do PM.

As restritas disponibilidades de poupança eram obviamente insuficientes para financiar os requerimentos da formação de capital. É importante observar que durante o período 1956-1961 a formação de capital do governo central (de longe a mais importante) cresceu à taxa anual de mais de 15%, enquanto as empresas públicas aumentavam seus gastos em investimento, em 1960-1961, em mais de 25% ao ano.

Os investimentos se concentravam no setor industrial, especialmente na produção química e mineral, onde se incluíam a produção e refino de petróleo e a extração de minério de ferro. O setor de transportes e comunicações recebeu a maior parte dos investimentos a partir de 1958, em conseqüência da formação da RFFSA. O ponto central a ser observado quanto à participação do setor público diz respeito não somente aos montantes mas também aos aspectos qualitativos da mesma. De fato, ao exercer uma demanda autônoma de investimento de montante substancial, o setor público estava em condições de sustentar uma demanda efetiva suficientemente alta para manter sob controle o ciclo econômico. Tal evidência sugere que o investimento público se constituía em variável decisiva para a indústria de bens de capital, mantendo um elevado nível de atividade deste setor até o início da crise dos anos 60.

Deixe uma resposta

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s

%d blogueiros gostam disto: