A ORDEM JURÍDICA COMUNITÁRIA

A  organização institucional da CE atrás
descrita, principalmente no que res-
peita aos seus valores fundamentais, só
pode tornar-se realidade através do direito
comunitário. AComunidade é assim, sob
dois pontos de vista, um fenómeno jurí-
dico: é uma criação do direito e é uma
ordem jurídica.

• AUE, UMACRIAÇÃO DO
DIREITO E UMACOMUNI-
DADE PELO DIREITO

Aprincipal inovação da UE em relação às
tentativas anteriores reside no facto de
que, para unificar a Europa, não usa a sub-
missão ou a força das armas, mas antes a
força do direito. O direito deve conseguir
aquilo que, durante séculos, o sangue e as
armas não lograram obter. Só uma união
baseada no livre arbítrio poderá ter um
futuro duradouro, uma união baseada em
valores fundamentais, como a liberdade e
a igualdade, e preservada e concretizada
pelo direito. É neste entendimento que se
baseiam os Tratados originários.

AComunidade não só é uma criação do
direito como também recorre exclusiva-
mente ao direito na prossecução dos seus
fins. Por outras palavras, é uma
Comunidade «pelo» direito. É o direito
comunitário, não a força do poder, que
regula a coexistência económica e social
dos cidadãos dos Estados-Membros. É este
direito comunitário que no seu conjunto
forma a ordem jurídica comunitária. É a
base do sistema institucional. É esse direito
que define os processos de decisão das
instituições comunitárias e que regula as
relações destas entre si. Atribui-lhes
poderes de acção através de regulamentos,
decisões gerais CECA, directivas, reco-
mendações CECAe decisões individuais,
que podem ser vinculativos para os
Estados-Membros e seus nacionais. Cada
cidadão torna-se assim suporte da
Comunidade. Aordem jurídica comunitá-
ria influencia cada vez mais directamente
a sua vida quotidiana. Confere-lhe direitos
e impõe-lhe obrigações, quer como nacio-
nal de um Estado quer como membro da
Comunidade, ficando assim o cidadão
submetido a ordens jurídicas de níveis
diferentes, tal como sucede num regime
constitucional federal. O direito comunitá-
rio determina igualmente as relações da
Comunidade com os Estados-Membros.

Compete aos últimos tomar as medidas
necessárias ao cumprimento das obri-
gações que lhes incumbem por força dos
Tratados ou dos actos das instituições
comunitárias. Compete-lhes ainda ajudar
a Comunidade a levar a bom termo a sua
missão e abster-se de tomar quaisquer
medidas susceptíveis de pôr em risco a
realização dos objectivos dos Tratados. Os
Estados-Membros respondem perante os
cidadãos da UE por todos os danos causa-
dos pela violação do direito comunitário.
57

• AS FONTES DO DIREITO
COMUNITÁRIO

O conceito de «fonte de direito» tem uma
acepção dupla: o sentido inicial do termo
aponta para a razão que está na essência
do direito. Assim, a fonte do direito comu-
nitário foi a vontade de preservar a paz e
de construir uma Europa mais próspera
pela via da integração económica, as duas
pedras basilares da Comunidade Europeia.

Em linguagem jurídica, o conceito de
«fonte de direito» consubstancia os modos
de formulação e de revelação do direito.
As fontes do direito comunitário

1. Direito primário:
— Tratados originários
— Princípios gerais de direito

2. Acordos internacionais da CE

3. Direito derivado:
— Regulamentos e disposições de
— aplicação
— Directivas/Recomendações CECA
— Decisões gerais e individuais

4. Princípios gerais de direito adminis-
trativo

5. Acordos entre os Estados-Membros

Os Tratados originários:
direito comunitário primário

Fazem parte do direito primário como fonte
do direito comunitárioos três Tratados origi-
nários, incluindo os anexos e protocolos, os
aditamentos e alterações posteriores, isto é,
os actos que criaram a CE e que acima refe-
rimos como os seus fundamentos institucio-
nais. Os Tratados originários e as respectivas
alterações, sobretudo as introduzidas pelo
Acto Único Europeu e pelo Tratado da
União Europeia, contêm as normas funda-
mentais relativas aos objectivos, à organi-
zação e ao modo de funcionamento da
Comunidade, bem como partes do seu
direito económico. São pois as disposições
«constitucionais» da Comunidade, que pro-
porcionam às instituições comunitárias um
quadro para o exercício das suas competên-
cias legislativas e administrativas no inte-
resse da Comunidade. Uma vez que se trata
de direito criado directamente pelos
Estados-Membros, é designado, em lingua-
gem jurídica, por direito comunitário primá-
rio.

 

 

Os actos jurídicos comunitários:
direito comunitário derivado

O direito criado pelas instituições comunitá-
rias no exercício das suas competências tem
a designação de direito comunitário deri-
vado, a segunda fonte importante do direito
comunitário, o que provém das instituições
comunitárias e tem por base os tratados.

Resulta em primeiro lugar de todos os actos
jurídicos enumerados e definidos no artigo
249.° do Tratado CE, no artigo 161.° do
Tratado CEEAe no artigo 14.°do Tratado CECA. Enquanto actos jurídicos vinculati-
vos, contêm simultaneamente disposições
jurídicas de carácter geral e abstracto, bem
como medidas concretas e individuais.
Permitem ainda que as instituições da
Comunidade se pronunciem de forma não
vinculativa.

No entanto, estas enumerações de actos
jurídicos não são exaustivas, já que o direito
derivado comporta actos jurídicos que não
constam de nenhuma delas. Trata-se desig-
nadamente de actos que regem o funciona-
mento interno da CE ou das suas insti-
tuições, tais como regulamentações ou
acordos entre as instituições ou os regula-
mentos internos das instituições. Importa
ainda mencionar neste contexto a elabo-
ração e a publicação dos programas comu-
nitários. Existem diferenças consideráveis
entre os actos jurídicos do direito comunitá-
rio derivado em termos de procedimento de
adopção, força jurídica e destinatários, dife-
renças essas que serão estudadas com mais
pormenor na parte dedicada aos instrumen-
tos de acção.

O direito derivado emergiu de forma pro-
gressiva, conferindo vitalidade à consti-
tuição comunitária oriunda do direito pri-
mário e, pouco a pouco, construindo e com-
pletando o ordenamento jurídico europeu.

 

 

Os acordos internacionais celebrados
pela CE

Uma terceira fonte de direito comunitário
está ligada ao papel da Comunidade no
plano internacional. Como um dos pólos do
mundo, a Europa não se pode limitar à
gestão dos seus assuntos internos. Pelo con-
trário, deve procurar desenvolver as
relações económicas, sociais e políticas
com todos os países. Com este objectivo, a
Comunidade celebra com os «países não
membros» (países terceiros) e com outras
organizações internacionais acordos que
vão desde tratados de cooperação nos
domínios comercial, industrial, técnico e
social a acordos sobre a comercialização de
certos produtos.

Neste contexto, merecem ser destacadas três
formas de relações convencionais da CE
com países terceiros:

Acordos de associação
Aassociaçãoé algo que vais mais além da
regulamentação puramente comercial e visa
uma cooperação económica estreita asso-
ciada a um vasto apoio financeiro da CE aos
parceiros envolvidos [artigo 310.°(ex-artigo
238.°) Tratado CE]. Distinguem-se três tipos
de acordos de associação:

•Acordos destinados a salvaguardar
relações especiais de certos Estados-
-Membros da CE com países terceiros
Motivo para a criação do instrumento da
associação foi sobretudo a existência de
países e territórios ultramarinos que man-
tinham relações económicas muito estrei-
tas com alguns dos países fundadores da
CE, de que foram colónias. Uma vez que
a introdução de uma regulamentação
aduaneira comum da CE face ao exterior
iria prejudicar o comércio externo com
esses territórios, havia que adoptar dispo-
sições especiais destinadas a estender o
sistema comunitário de trocas comerciais 59
sem entraves a esses países e territórios
ultramarinos. Paralelamente procedeu-se
à eliminação progressiva dos direitos
aduaneiros sobre as mercadorias prove-
nientes desses países. Aajuda financeira e
técnica da CE processa-se através do
Fundo Europeu de Desenvolvimento.

•Acordos que visam preparar uma even-
tual adesão e criar uma união aduaneira
Aassociação pode também destinar-se a
preparar a eventual adesão de um país à
Comunidade Europeia. Trata-se de um
passo que antecede uma eventual
adesão e que se destina a aproximar as
condições económicas do país candi-
dato à adesão das condições existentes
na Comunidade. Este procedimento já
deu provas no caso da Grécia, que havia
assinado um acordo de associação com
a Comunidade em 1962. Outro acordo
de associação que abre perspectivas
para uma posterior adesão é o assinado
em 1964 com a Turquia. Os «acordos
europeus» da CE com a Bulgária,
Eslovénia, Eslováquia, Hungria, Polónia,
República Checa, Roménia e os três
Estados bálticos (Estónia, Letónia e
Lituânia) têm igualmente por objectivo a
adesão à UE destes países da Europa
Central e Oriental. Esta associação
destina-se a auxiliar esses países a
alcançarem as condições exigidas para
poderem aderir à Comunidade num
futuro previsível, o que se afigura dese-
jável tanto do ponto de vista económico
como em termos de política externa. A
CE criou uma união aduaneira  com
Malta (1971), Chipre (1973) e a Turquia
(1996).


•O acordo relativo ao Espaço Económico
Europeu (EEE)
O acordo EEE proporcionou aos restantes
países EFTA (Islândia, Noruega,
Listenstaine e Suíça) o acesso ao mercado
interno da CE, ao mesmo tempo que
lançou os alicerces para uma ulterior
adesão destes países à UE, impondo-
-lhes a adopção de cerca de dois terços
da legislação comunitária. Este processo
visa concretizar a livre circulação de
mercadorias, pessoas, serviços e capitais
no EEE, com base no acervo comunitário
(direito primário e derivado), criar
regimes uniformes de concorrência e de
subvenções e reforçar a cooperação nas
políticas horizontais e de acompanha-
mento (por exemplo, nos domínios da
protecção do ambiente, da investigação
e do desenvolvimento ou ainda na
esfera da educação).

Acordos de cooperação

Os acordos de cooperação não vão tão
longe quanto os acordos de associação, na
medida em que prevêem apenas uma coo-
peração económica reforçada. A
Comunidade tem acordos deste tipo com
os países do Magrebe (Marrocos, Argélia e
Tunísia), os países do Machereque (Egipto,
Jordânia, Líbano e Síria) e Israel (artigo
300.°do Tratado CE).
Acordos comerciais

Foram celebrados inúmeros acordos
comerciais em matéria de política adua-
neira e comercial com países terceiros,
grupos de países terceiros ou ainda no
âmbito de organizações comerciais inter-60
nacionais. Os acordos comerciais interna-
cionais mais importantes são o acordo que
instituiu a Organização Mundial do
Comércio (OMC) e os acordos multilate-
rais celebrados neste âmbito, designada-
mente o Acordo Geral de Tarifas e
Comércio (GATT 1994), os códigos anti-
dumping e anti-subvenções, o Acordo
Geral sobre o Comércio de Serviços
(GATS), o ADPIC (propriedade intelectual)
e o memorando de acordo sobre regras e
procedimentos em matéria de resolução
de diferendos.


As fontes não escritas do direito
Todas as fontes de direito até aqui descritas
têm em comum o facto de serem fontes de
direito comunitário escrito. Como qual-
quer outra ordem jurídica, também a
ordem jurídica comunitária não pode ser
constituída apenas por normas escritas,
pois todas as ordens jurídicas têm lacunas
que deverão ser colmatadas por direito
não escrito.

 

 

Os princípios gerais do direito

Os princípios gerais do direito são fontes
não escritas do direito comunitário. Trata-
-se de normas que traduzem conceitos
fundamentais de direito e justiça, às quais
qualquer ordem jurídica está obrigada. O
direito comunitário escrito, que funda-
mentalmente só regula situações económi-
cas e sociais, cumpre esta obrigação
apenas em parte; desta forma, os princí-
pios gerais de direito são uma das fontes
mais importantes do direito comunitário.

Os referidos princípios permitem colmatar
as lacunas existentes ou desenvolver de
forma mais justa o direito estabelecido
através de interpretação, recorrendo ao
princípio da equidade.

Aconcretização destes princípios é feita
através da aplicação do direito, principal-
mente através da jurisprudência do
Tribunal de Justiça da CE, que, no âmbito
das suas atribuições, «garante o respeito
do direito na interpretação e aplicação do
(…) Tratado». Os principais pontos de
referência para determinar os princípios
gerais de direito são os princípios gerais
que são comuns às ordens jurídicas dos
Estados-Membros. Fornecem o material a
partir do qual se cria, no âmbito do direito
comunitário, a regra necessária à solução
de um problema.

Para além dos princípios da autonomia, da
aplicabilidade directa e do primado do
direito comunitário, contam-se ainda
outros princípios jurídicos como a pro-
tecção dos direitos fundamentais, o princí-
pio da proporcionalidade, a protecção da
confiança legítima, o direito de ser ouvido
ou ainda o princípio da responsabilidade
dos Estados-Membros em caso de violação
do direito comunitário.

 


O direito consuetudinário

Faz parte também das fontes não escritas
do direito comunitário e pode definir-se
como uma prática social reiterada e cons-
tante (uso) acompanhada  do sentimento
de que, assim se procedendo, se respeita
ou obedece a uma norma jurídica (con-
vicção da obrigatoriedade). Desta forma, o
direito consuetudinário pode completar ou
alterar o direito primário ou o derivado. A 61
existência do costume no direito comuni-
tário é, em princípio, reconhecida.

Todavia, levantam-se consideráveis obstá-
culos na prática. Uma primeira dificuldade
é a que decorre da existência de um pro-
cedimento especial para a revisão dos
Tratados (artigo 48.° do Tratado UE) que,
apesar de não excluir o costume, deter-62
mina uma maior dificuldade quanto ao
cumprimento dos critérios referidos supra
— uso e convicção da obrigatoriedade. A
segunda dificuldade resulta do facto de
que a validade de qualquer acto das insti-
tuições comunitárias só pode ser apre-
ciada à luz dos tratados e não do compor-
tamento real ou da vontade da instituição
de criar relações jurídicas. Em consequên-
cia, de acordo com os Tratados, o direito
consuetudinário não pode de forma
alguma ser estabelecido pelas instituições
comunitárias, mas só eventualmente pelos
Estados-Membros e apenas em conformi-
dade com os critérios já mencionados.

Note-se, porém, que a adopção pelas insti-
tuições comunitárias dos critérios do uso e
da convicção da obrigatoriedade no que
diz respeito à interpretação das dispo-
sições jurídicas emanadas destas insti-
tuições pode alterar significativamente as
consequências de carácter jurídico e
prático das mencionadas disposições,
devendo, no entanto, ser devidamente
considerados os requisitos e restrições
decorrentes do direito comunitário primá-
rio.

Acordos entre os Estados-Membros
Como última fonte de direito comunitário,
são de mencionar os acordos celebrados
entre Estados-Membros. Trata-se, por um
lado, de acordos com vista à regulamen-
tação de questões que têm ligação estreita
com a actividade da CE, mas para as quais
nenhuma competência foi atribuída às ins-
tituições comunitárias; por outro, trata-se
de verdadeiros acordos internacionais
entre Estados-Membros, visando, nomea-
damente, alargar o campo de aplicação das
normas nacionais e criar um direito unifor-
memente aplicável na Comunidade (ver
artigo 293.°do Tratado CE). Estes acordos
revestem a maior importância no domínio
do direito privado internacional. Foi neste
contexto que foram celebradas convenções
relativas à competência judicial em
matéria cível e comercial (1968) e ao
reconhecimento mútuo das sociedades e
pessoas colectivas (1968), a convenção
relativa è eliminação da dupla tributação
em caso de correcção de lucros entre
empresas associadas (1990), a convenção
sobre legislação aplicável às obrigações
contratuais (1980) e o acordo em matéria
de patentes comunitárias (1989).

 

___________________________

• OS INSTRUMENTOS
DE ACÇÃO DACE

O sistema de actos jurídicos comunitários
foi concebido aquando da criação da CE.

Aprincipal questão que se levantou na
altura foi a da natureza e dos efeitos dos
actos comunitários. Considerou-se, por
um lado, que as instituições deviam estar
em condições de harmonizar de forma
eficaz, isto é, sem dependerem da boa
vontade dos Estados-Membros, as diversas
e desiguais condições económicas, sociais
e até ecológicas dos vários países, de
forma a que todos os cidadãos da
Comunidade tivessem as melhores con-
dições de vida possíveis; por outro lado, as
instituições só deviam interferir nas ordens
jurídicas nacionais na medida em que
fosse necessário. O sistema normativo da
CE obedece ao princípio segundo o qual
as disposições nacionais devem ser substi-
tuídas por um acto comunitário sempre
que uma regulamentação precisa, comum 63
a todos os Estados-Membros, seja necessá-
ria. Mas quando não existe tal necessi-
dade, há que atender às ordens jurídicas
nacionais.

Foi neste contexto que se desenvolveram
os instrumentos que permitem às insti-
tuições comunitárias agir, em graus dife-
rentes, sobre as ordens jurídicas nacio-
nais. Aforma extrema desta acção é a
substituição das normas nacionais por
normas comunitárias. Seguem-se as
normas que permitem às instituições
comunitárias agir indirectamente sobre
as ordens jurídicas dos Estados-
-Membros. Prevê-se ainda a possibili-
dade de, para a regulamentação de casos
concretos, serem tomadas medidas em
relação a um destinatário determinado
ou determinável. Por último, prevêem-se
actos jurídicos que não contêm qualquer
disposição vinculativa para os Estados-
-Membros ou para os cidadãos da
Comunidade. Encontramos todas estas
formas fundamentais de actos jurídicos
nos três Tratados comunitários. Existem,
no entanto, diferenças na apresentação
concreta e na designação destes actos
entre o Tratado CECA, por um lado, e os
Tratados CE e CEEA, por outro. Enquanto
o Tratado CECAapenas prevê três tipos
de actos — decisões, recomendações e
pareceres (artigo 14.°) — os Tratados CE
e CEEAprevêem cinco — regulamentos,
directivas, decisões, recomendações e
pareceres (artigo 249.° do Tratado CE e
artigo 161.° do Tratado CEEA). Isto
resulta do facto de se ter verificado que
as formas de actuação previstas no
Tratado CECAnão davam uma resposta
cabal às exigências das outras
Comunidades. Ao mesmo tempo pareceu
oportuno criar novos tipos de actos a fim
de corrigir as lacunas reveladas nos actos
jurídicos previstos no Tratado CECA. As
diferenças conceituais daqui resultantes
foram deliberadamente assumidas, na
perspectiva de virem a ser eliminadas
aquando da fusão das três Comunidades
prevista para mais tarde.

Do ponto de vista dos destinatários e dos
efeitos que produzem nos Estados-
-Membros, os actos jurídicos do sistema
normativo dos Tratados europeus podem
ser representados no quadro a seguir apre-
sentado.

As leis comunitárias: regulamentos
e decisões gerais CECA

Os actos jurídicos através dos quais as ins-
tituições comunitárias podem interferir
mais profundamente nas ordens jurídicas
nacionais são os regulamentos dos
Tratados CE e CEEAe as decisões gerais do
Tratado CECA, que têm duas característi-
cas não habituais no direito internacional:

•seu carácter comunitário, que consiste
na particularidade de impor um direito
igual para toda a Comunidade sem ter
em conta as fronteiras e com validade
uniforme e integral em todos os Estados-
-Membros. Isto significa que os Estados
não podem, por exemplo, aplicar as dis-
posições de um regulamento apenas par-
cialmente ou decidir quais as que irão
aplicar para, desse modo, excluírem as
normas que sejam contrárias a certos
interesses nacionais. Os Estados-
-Membros também não podem recorrer
a normas ou usos do direito nacional
para se subtraírem à obrigatoriedade das
disposições dos regulamentos;

a sua aplicabilidade directa, ou seja, o
facto de o disposto nos regulamentos
estabelecer um mesmo direito que não
carece de normativas especiais de apli-
cação de carácter nacional, conferindo
direitos e impondo obrigações directa-
mente aos cidadãos comunitários. Os
Estados-Membros, as suas instituições e
autoridades estão directamente vincula-
dos ao direito comunitário que se devem
de respeitar da mesma forma que o
direito nacional.

Não obstante manifestas similitudes com
as leis nacionais, estes actos não podem
todavia ser considerados «leis europeias»
na medida em que são adoptados no
âmbito do processo de co-decisão com o
Parlamento Europeu (ver capítulo
seguinte). Aos regulamentos e às decisões
gerais, diplomas que emanam exclusiva-
mente do Conselho e da Comissão, falta-
-lhes esta componente de co-responsabili-
dade parlamentar, o que, pelo menos for-
malmente, constitui característica essen-
cial de uma lei.
As directivas e as recomendações

CECA

Adirectiva, ou recomendação no âmbito
do Tratado CECA, é, juntamente com o
regulamento, o instrumento de acção mais
importante da CE. Trata-se de um acto
através do qual se procura conciliar a
necessária unidade do direito comunitário
com a manutenção das diversas peculiari-
dades nacionais. Assim, o principal objec-
tivo da directiva não é (como no caso do
regulamento) a unificação do direito, mas
antes uma aproximação das diversas legis-
lações que permita eliminar as contra-
dições entre as disposições legislativas e
administrativas dos Estados-Membros e
suprimir a pouco e pouco as diferenças, de
modo a que sejam criadas nos diversos
Estados-Membros condições tão idênticas
quanto possível. Em consequência, a
directiva é um dos instrumentos básicos
para a consecução do mercado interno.

Adirectiva vincula o Estado-Membro
apenas quanto ao resultado a alcançar,
deixando às instâncias nacionais a
competência quanto à forma e aos
meios para obter esse resultado. Esta
característica reflecte a intenção de
intervir na estrutura jurídica e adminis-
trativa nacional de forma mais ate-
nuada, o que permite ter em conta as
particularidades dos Estados-Membros
na realização dos objectivos comunitá-
rios. As disposições de uma directiva
não substituem automaticamente as do
direito nacional; são os Estados-
-Membros que ficam obrigados a trans-
por para o direito nacional as normas
comunitárias, o que implica a necessi-
dade de um procedimento de criação
do direito dividido em duas fases:

na primeira fase, ao nível comunitá-
rio, a directiva estabelece o objectivo
proposto de forma obrigatória para os
destinatários — um, no caso de reco-
mendações CECA, vários ou todos os
Estados-Membros —, que deverão
realizá-lo num prazo determinado. As
instituições comunitárias podem
determinar esse objectivo através de
normas de tal modo pormenorizadas
que os Estados-Membros não dispo-
nham de espaço de manobra para dar
uma configuração própria às suas dis-
posições de transposição. É o que se
passa sobretudo no âmbito das
normas técnicas, bem como do
ambiente;

•na segunda fase, ao nível nacional, a
realização do objectivo previsto no dis-
positivo comunitário compete ao direito
nacional de cada um dos Estados-
-Membros. Embora os Estados-
-Membros tenham liberdade para esco-
lher a forma e os meios da transposição,
são obrigados a assegurar que essa trans-
posição seja conforme com o direito
comunitário e obedeça aos critérios
dessa ordem jurídica. O princípio funda-
mental a respeitar é o da criação de uma
situação jurídica que permita reconhe-
cer de forma suficientemente clara e
precisa os direitos e as obrigações ema-
nados da directiva, de modo a que os
cidadãos comunitários os possam
invocar perante as instâncias judiciais
nacionais. Para esse efeito, é sempre
necessária a adopção de um acto jurí-
dico nacional de carácter vinculativo ou
a supressão ou a alteração de dispo-
sições legislativas, regulamentares e
administrativas vigentes. Uma simples
prática administrativa não é suficiente,
já que a mesma, em virtude da sua
própria natureza, pode ser alterada con-
forme o entender a administração de
tutela e não goza de publicidade sufi-
ciente.

Exceptuando os casos em que uma reco-
mendação CECAse dirige directamente a
uma empresa da Comunidade, normal-
mente nem as directivas nem as recomen-
dações destinadas aos Estados-Membros
criam direitos e obrigações directos para
os cidadãos comunitários; os cidadãos
comunitários só ficam sujeitos a direitos e
obrigações quando as autoridades compe-
tentes dos Estados-Membros executam a66
directiva ou a recomendação CECA. Em
princípio, pouco importa aos cidadãos a
forma como os Estados-Membros dão
cumprimento às obrigações de transpo-
sição que lhes incumbem por força dos
actos de direito comunitário. Porém, se os
Estados não aprovarem, ou aprovarem de
forma incompleta, o necessário acto de
execução, os cidadãos podem estar a ser
prejudicados, se o objectivo previsto pela
directiva (ou recomendação CECA) lhes
proporcionasse um benefício efectivo.
Para evitar estes inconvenientes, o
Tribunal de Justiça tem reiteradamente afir-
mado na sua jurisprudência que os
cidadãos também podem, sob certas con-
dições, fazer valer as disposições de uma
directiva e invocar os direitos nela previs-
tos, bem como, se tal for o caso, invocá-
-los perante os tribunais nacionais. O
Tribunal estabeleceu as condições neces-
sárias para que a directiva possa produzir
esses efeitos directos:

as disposições da directiva ou da reco-
mendação CECAdevem determinar os
direitos dos cidadãos e das empresas da
Comunidade de forma suficientemente
clara e precisa;

•a invocação desses direitos não deve
estar sujeita a qualquer condição ou
obrigação;

o legislador nacional não deve dispor de
qualquer margem de apreciação acerca
do conteúdo desses direitos;

•o prazo de transposição da directiva
para o direito interno deverá ter termi-
nado.

Esta jurisprudência do TJCE sobre o efeito
directo das directivas e das recomendações
CECAbaseia-se essencialmente na conside-
ração de ordem geral de um Estado-
-Membro se estar a comportar de forma
abusiva e contrária ao direito sempre que
continua a aplicar a sua anterior legislação
quando já está obrigado a respeitar o objec-
tivo do disposto na directiva. Este compor-
tamento por parte de um Estado-Membro é
abusivo e o reconhecimento do efeito
directo da directiva pretende evitar que o
Estado-Membro em questão obtenha qual-
quer vantagem com a inobservância do
direito comunitário. Assim, o efeito directo
tem carácter de sanção para o Estado-
-Membro. Neste contexto, é significativo
que o Tribunal de Justiça só tenha aplicado
o princípio em processos entre cidadãos e
Estados-Membros e só quando a aplicação
da directiva beneficia o cidadão, e não
quando o prejudica, ou, por outras pala-
vras, quando a situação do cidadão perante
a lei alterada pela directiva é mais favorável
do que perante a lei inalterada (efeito
directo vertical). Até à data, o TJCE ainda
não reconheceu o efeito directo nas
relações entre os próprios cidadãos (efeito
directo horizontal). O Tribunal considera,
devido ao próprio carácter do efeito
directo, que este não pode ser aplicado a
relações entre particulares, uma vez que
estes não podem ser responsabilizados pela
omissão do Estado. O que está em causa é o
cidadão estar defendido pelos princípios da
segurança jurídica e da protecção da con-
fiança legítima, uma vez que deve poder ter
legítima expectativa de que os objectivos
da directiva são alcançados através das
medidas nacionais de transposição destina-
das a dar-lhe aplicação.

Todavia, uma vez terminado o prazo de
transposição, as directivas adquirem
efeito objectivo na medida em que todos
os órgãos do Estado são obrigados a
interpretar e aplicar a legislação nacional
em conformidade com as directivas
(«interpretação conforme ao direito
comunitário»).

Acresce que nos processos Francovich e
Boniface, de 1991, o TJCE reconheceu que
os Estados-Membros eram obrigados a
pagar indemnizações por danos causados
por ausência de transposição ou por trans-
posição errónea. Em ambos os processos,
estava em causa a responsabilidade do
Estado italiano pelo facto de a transposição68
da Directiva 80/987/CEE do Conselho,
relativa à protecção dos trabalhadores
assalariados em caso de insolvência do
empregador, não ter sido feita no prazo
previsto. Esta directiva garantia o direito
do trabalhador a remuneração durante o
período anterior à declaração de insolvên-
cia ou ao despedimento por insolvência.

Para esse fim, deveriam ser criados fundos
de garantia protegidos contra os outros
credores, cujos meios financeiros resulta-
riam de contribuições dos empregadores
e/ou do Estado. O problema nestes proces-
sos residia no facto de a directiva preten-
der conceder aos trabalhadores o direito
de continuarem a receber uma remune-
ração a partir do fundo de garantia. Ora,
os tribunais nacionais estavam impedidos
de assegurar a sua aplicabilidade directa,
uma vez que, na ausência de transposição
da directiva, o fundo de garantia não tinha
sido criado e não era possível determinar
quem era o devedor das somas a pagar
relacionadas com a situação de insolvên-
cia. O Tribunal deliberou pois que o
Estado italiano, ao não transpor a directiva
atempadamente, privou os trabalhadores
em causa dos direitos instituídos pela
directiva, ficando consequentemente obri-
gado a indemnizá-los. Embora a obrigação
de indemnizar não esteja expressamente
prevista no direito comunitário, o TJCE
considera-a parte integrante da ordem jurí-
dica comunitária, uma vez que a integri-
dade da sua eficácia e os direitos por ela
atribuídos estariam postos em causa se os
cidadãos não tivessem a possibilidade de
exigir e obter uma indemnização por vio-
lação dos seus direitos devida a actuação
de um Estado-Membro contrária ao direito
comunitário.

As decisões individuais, enquanto
«actos administrativos» da CE
Aterceira categoria de actos jurídicos no
sistema normativo da CE é a das decisões CE
e das decisões individuais CECA. Uma apli-
cação eficaz dos Tratados comunitários, dos
regulamentos e das decisões gerais CECAsó
é concebível quando é dada às instituições
comunitárias, nos casos em que são elas pró-
prias as responsáveis pelo cumprimento do
direito comunitário, a possibilidade de agir
directamente sobre os cidadãos, as empresas
e os Estados-Membros. Trata-se exactamente
da situação que existe nas ordens jurídicas
nacionais, onde são as autoridades adminis-
trativas que fixam de forma imperativa as
condições da aplicação de uma lei a um
caso particular.

É esta função que as decisões individuais
têm na ordem jurídica comunitária, onde
representam o acto típico através do qual as
instituições comunitárias regulam situações
concretas. Através de uma decisão deste
tipo, as instituições comunitárias podem
exigir a um país membro ou a um cidadão
que aja ou se abstenha de agir, assim como
conferir-lhes direitos e impor-lhes obri-
gações.

Adecisão tem as seguintes características
estruturais:

tem aplicabilidade individual, o que a dis-
tingue do regulamento. Dirige-se indivi-
dualmente apenas aos destinatários, que
deve obrigatoriamente designar. Para esse
efeito, basta que o universo dos destinatá-
rios seja claramente identificável na altura
da produção de efeitos da decisão e que 69
tal universo não possa posteriormente
ser alterado. O conteúdo da decisão
deve pois ser adequado para produzir
efeitos directos e precisos para o desti-
natário. Nesse sentido, a decisão pode
também afectar individualmente tercei-
ros, na medida em que estes, devido a
características pessoais ou a circunstân-
cias específicas, sejam susceptíveis de
ser identificados em condições similares
aos destinatários;

•é obrigatória em todos os seus elemen-
tos, o que a distingue da directiva, que
só vincula o Estado-Membro destinatá-
rio quanto ao resultado a alcançar;

•tem aplicabilidade directaaos seus des-
tinatários. Além disso, uma decisão diri-
gida a um Estado-Membro pode
também, em condições idênticas às de
uma directiva, ser directamente aplicá-
vel aos cidadãos da Comunidade.

As decisões podem ser tomadas por
exemplo para autorizar ou proibir auxílios
estatais (artigos 87.°e 88.°do Tratado CE),
anular acordos ou práticas de entendi-
mento contrárias às regras da concorrência
(artigo 81.° do Tratado CE) e ainda para
infligir sanções ou impor medidas vincula-
tivas.

Medidas não vinculativas
das instituições comunitárias
— Recomendações e pareceres

Por fim, existem as recomendações CE e
CEEAe os pareceres. Esta última categoria de
actos, expressamente prevista nos Tratados
comunitários, permite às instituições da
Comunidade pronunciarem-se de forma
não vinculativa, isto é, sem criarem qual-
quer obrigação jurídica para os destinatá-
rios relativamente aos Estados-Membros e,
em certos casos, aos cidadãos da CE.

Trata-se, nos tratados CE e CEEA, de reco-
mendações  ou de  pareceres e, no Tratado
CECA, apenas de pareceres. Contrariamente
à recomendação CE ou CEEA, a formulação
menos feliz no Tratado CECAutiliza o termo
recomendação para designar um acto vincu-
lativo, pelo que corresponde à directiva CE e
CEEA. As recomendações sugerem aos desti-
natários um comportamento, enquanto que
os pareceres são formulados pelas insti-
tuições comunitárias sempre que se trata de
apreciar situações ou acontecimentos con-
cretos da Comunidade ou dos Estados-
-Membros.

As recomendações sugerem aos destinatários
um dado comportamento, sem com isso lhes
impor uma obrigação legal. Assim, quando
houver motivo para recear que a adopção ou
alteração de uma disposição legislativa,
regulamentar ou administrativa possa distor-
cer as condições de concorrência no
mercado comum, a Comissão recomendará
aos Estados interessados as medidas adequa-
das para evitar a distorção em causa (artigo
97.°, n.°1, segunda frase, do Tratado CE).

Em contrapartida, os pareceres são emitidos
pelas instituições comunitárias sempre que
se revele oportuno apreciar uma dada
situação ou factos na Comunidade ou nos
Estados-Membros. Em certos casos, os pare-
ceres podem criar condições prévias à for-70
mulação de actos jurídicos vinculativos ou
constituem requisito necessário para a pro-
positura de uma acção no TJCE (artigos 226.°
e 227.°do Tratado CE).

Aimportância das recomendações e dos
pareceres é sobretudo política e moral. Os
autores dos Tratados, ao preverem estes
actos jurídicos, fizeram-no na expectativa
de que os destinatários, tendo em conta o
prestígio das instituições comunitárias e o
facto de estas disporem de uma visão geral
e de conhecimentos que ultrapassam o
âmbito nacional, os acatariam voluntaria-
mente e infeririam da apreciação de uma
situação concreta por parte da CE as con-
sequências necessárias. As recomen-
dações e os pareceres podem ter efeitos
jurídicos indirectos quando constituem
condições para actos jurídicos posteriores
de carácter obrigatório ou quando a insti-
tuição comunitária que os formula se com-
promete a actuar de certa forma, podendo
assim, em certas circunstâncias, criar legí-
timas expectativas.

Resoluções, declarações e programas
de acção

Para além dos actos jurídicos expressamente
previstos nos tratados, as instituições comu-
nitárias dispõem de uma vasta panóplia de
instrumentos de acção para modelar os con-
tornos da ordem jurídica comunitária. Na
prática, os mais importantes são as reso-
luções, as declarações e os programas de
acção.

Resoluções: podem emanar do Conselho
Europeu, do Conselho da UE e do
Parlamento Europeu. Consubstanciam
posições e intenções comuns em relação ao
processo geral de integração e a acções
específicas no plano comunitário e extraco-
munitário. As resoluções em matéria de
assuntos internos tratam das grandes
questões políticas da União, da política
regional, da política energética e da união
monetária, designadamente a criação do
Sistema Monetário Europeu. Aimportância
política destas resoluções decorre essencial-
mente da orientação que as mesmas impri-
mem aos trabalhos futuros do Conselho.

Enquanto manifestações da vontade política
comum, contribuem decisivamente para a
constituição de plataformas de entendi-
mento ao nível do Conselho. Asseguram
ainda um mínimo de concordância entre as
autoridades nacionais e comunitárias. A
avaliação do significado jurídico deste ins-
trumento deve ter presentes estes elementos,
isto é, a resolução deve manter uma certa
flexibilidade, sem estar demasiado vincu-
lada a requisitos e obrigações jurídicas.

Declarações: podem ser de dois tipos.

Quando dizem respeito ao desenvolvimento
da Comunidade, como é o caso das decla-
rações relativas à UE, à democracia, aos
direitos fundamentais, aparentam-se às reso-
luções e servem essencialmente para atingir
um vasto público ou um grupo específico de
destinatários. Há também as declarações
emanadas do processo decisório do
Conselho, através das quais os membros do
Conselho exprimem pareceres conjuntos ou
individuais sobre a interpretação das
decisões que tomam. Estas declarações
interpretativas, muito frequentes no
Conselho, são essenciais na busca de com-
promissos. O alcance jurídico destas decla- 71
rações deve ser avaliado à luz dos princí-
pios fundamentais da interpretação, por
força dos quais a interpretação de uma
norma depende em grande parte das
intenções que presidiram à sua elabo-
ração. Todavia, este princípio só vale se às
declarações em questão for dada a publici-
dade devida, já que o direito comunitário
derivado, que reconhece direitos directos
ao cidadão, não poderia ver-se preterido
por disposições acessórias que não tives-
sem sido tornadas públicas.

Programas de acção: são elaborados pelo
Conselho e pela Comissão, por iniciativa
própria ou a pedido do Conselho Europeu
e têm por objectivo a realização de pro-
gramas legislativos e a consecução dos
objectivos gerais que os tratados consa-
gram. Sempre que os programas estão
expressamente previstos nos tratados, as
instituições comunitárias devem respeitar
estas disposições na elaboração dos
mesmos. Há também outros programas
que na prática funcionam como simples
orientações, desprovidas de qualquer
efeito juridicamente vinculativo. Consubs-
tanciam, no entanto, uma vontade política
das instituições de se conformarem às dis-
posições que deles emanam.

• O PROCESSO
LEGISLATIVO NACE

Enquanto nos Estados, os parlamentos
exprimem e dão forma à vontade popular,
na Comunidade, o Conselho exprime e dá
forma à vontade dos governos dos
Estados-Membros, uma vez que a
Comunidade não resulta de uma «nação
europeia», mas antes da vontade conju-
gada de vários Estados-Membros. É
verdade que estes transferiram partes da
sua soberania para a CE, mas fizeram-no
em função das respectivas expectativas de
passarem a dispor de posições de força no
processo de tomada de decisões da
Comunidade. Com o desenvolvimento e o
aprofundamento da ordem jurídica comu-
nitária, a repartição de competências no
processo de tomada de decisões, que no
princípio favorecia excessivamente os
interesses nacionais, evoluiu para um
sistema mais equilibrado, nomeadamente
através do reforço da posição do
Parlamento Europeu. Foi assim que se
passou de uma mera consulta do
Parlamento Europeu para uma colabo-
ração entre este e o Conselho e posterior-
mente para a co-decisão que caracteriza
agora a participação do PE no processo
legislativo da CE. O Tratado de Amester-
dão reforçou a componente democrática
deste processo ao fazer da co-decisão uma
regra geral. Todavia, o princípio clássico
da separação dos poderes que vigora nos
Estados-Membros nem sempre é aplicado
no sistema legislativo da CE, o qual parece
privilegiar o «princípio do equilíbrio insti-
tucional». Este princípio garante que todas
as instituições comunitárias chamadas a
participar no processo legislativo o fazem
de forma equitativa.

O processo legislativo da CE funciona
basicamente em quatro níveis, com proce-
dimentos próprios aplicáveis em cada um
deles:

1. na adopção de actos jurídicos gerais de
carácter obrigatório (regulamentos e72
directivas) aplica-se o procedimento de
consulta ou de proposta, o procedi-
mento de cooperação, o procedimento
de codecisão ou o procedimento de
parecer favorável;

2. para as medidas de execução, estão
previstos procedimentos específicos;

3. as decisões individuais vinculativas e os
actos jurídicos não obrigatórios são
adoptados através de procedimento
simplificado;

4. no contexto CECA, vigoram diversas
particularidades.

O procedimento de consulta
ou de proposta

O procedimento de proposta foi a primeira
forma que o processo legislativo da
Comunidade revestiu, mas, com a intro-
dução do processo de cooperação e de co-
decisão, foi gradualmente perdendo signi-
ficado. Aplica-se ainda nos casos que não
estão expressamente sujeitos a cooperação
ou a co-decisão, a saber, a tomada de
medidas para combater a discriminação
em razão do sexo, raça ou origem étnica,
religião ou crença, deficiência, idade ou
orientação sexual (artigo 13.° do Tratado
CE), para reforçar os direitos ligados à
cidadania da União (artigo 22.°, n.°2, do
Tratado CE), no domínio da política agrí-
cola comum (artigo 37.°, n.°2, do Tratado
CE), no contexto da liberalização de deter-
minados serviços (artigo 52.°, n.° 2, do
Tratado CE), durante um período transitó-
rio de cinco anos em matéria de vistos,
asilo e imigração (artigo 67.°, n.° 1, do
Tratado CE), na área da concorrência
(artigos 83.°e 89.°Tratado CE) e da fiscali-
dade (artigo 93.°do Tratado CE), na defi-
nição das linhas de orientação para as
políticas de emprego (artigo 128.°, n.° 2,
do Tratado CE), para alargar a política
comercial externa às esferas dos serviços e
direitos de propriedade industrial (artigo
133.°do Tratado CE), em matéria de pro-
tecção social, salvaguarda dos interesses
dos trabalhadores e melhoria das con-
dições de emprego (artigo 137.°, n.°3, do
Tratado CE), em relação à criação de
empresas comuns no âmbito da execução
de programas de investigação, desenvolvi-
mento tecnológico e demonstração (artigo
172.° do Tratado CE) e, por fim, no
domínio do ambiente, no que se refere a
questões fiscais, ordenamento do territó-
rio, afectação dos solos ou gestão de
recursos hídricos bem como à escolha por
parte de um Estado-Membro entre diversas
fontes de energia e a estrutura geral do res-
pectivo aprovisionamento energético
(artigo 175.°, n.°2, do Tratado CE).

O procedimento representa uma divisão
de trabalho entre a Comissão e o
Conselho. Em termos sucintos, pode-se
dizer que a Comissão propõe e o Conselho
decide. No entanto, antes que o Conselho
possa tomar uma decisão, há que percor-
rer diversas fases nas quais se pronunciam
também — em função do que estiver em
causa — o Parlamento Europeu, o Comité
Económico e Social e o Comité das
Regiões.

Fase de elaboração de uma proposta
Cabe à Comissão desencadear o processo,
com a elaboração de uma proposta (é o
chamado direito de iniciativa) sobre a
medida comunitária em causa. Esta inicia-
tiva é tomada pelo serviço da Comissão que
se ocupa do domínio em causa, sendo fre-
quente neste fase o recurso a especialistas
nacionais. Aconsulta destes peritos decorre
em parte no contexto de comités criados
para o efeito ou sob forma de processo de74
consulta ad hocpor parte dos serviços da
Comissão. Na prática, esta consulta reveste
especial importância, na medida em que
permite à Comissão avaliar com maior
rigor, logo no início do processo de elabo-
ração da proposta, as possibilidades da pro-
posta vir a ser aprovada pelo Conselho e
agir em conformidade, se for o caso, procu-
rando desde logo obter compromissos.
Importa, no entanto, ter presente que a
Comissão não é obrigada a sujeitar-se aos
pareceres dos peritos nacionais na fase de
elaboração da proposta. O projecto da
autoria da Comissão é então discutido
pelos membros da Comissão e votado
(maioria simples), sendo de seguida trans-
mitido ao Conselho, sob a forma de «pro-
posta da Comissão», acompanhado de
uma pormenorizada exposição de
motivos.

Fase de consulta

O Conselho começa por analisar se
precisa de consultar outros órgãos comu-
nitários antes de deliberar. Os Tratados
prevêem a consulta do Parlamento
Europeu relativamente a todas as políticas
importantes (consulta obrigatória). Anão
consulta do Parlamento neste caso consti-
tuiria um grave vício de forma contra o
qual o PE pode apresentar um recurso de
anulação (artigo 230.°do Tratado CE) que
pode levar à declaração de nulidade da
proposta em causa. Além desta consulta
obrigatória, o Parlamento é ouvido, na
prática, acerca de todos os restantes pro-
jectos legislativos [consulta facultativa: por
exemplo, harmonização dos regimes de
auxílio às exportações para países tercei-
ros (artigo 132.°, n.° 1, do Tratado CE);
fixação dos direitos na pauta aduaneira
comum (artigo 26.°do Tratado CE)]. Para
efeitos da consulta em causa, o Conselho
transmite oficialmente a proposta da
Comissão ao presidente do Parlamento
Europeu, convidando-o formalmente a
pronunciar-se sobre a mesma. O presi-
dente do PE remete a proposta para a
comissão parlamentar competente, cujas
conclusões são depois discutidas em
sessão plenária, após o que é emitido um
parecer que aprova, recusa ou modifica a
proposta. Todavia, o Conselho não é juri-
dicamente obrigado a acatar os pareceres
nem as alterações emanadas do
Parlamento. Estes pareceres revestem,
porém, grande importância política, já que
permitem detectar lacunas jurídicas ou
exigir outras medidas comunitárias, dando
assim novo ímpeto à política de integração
europeia.

Os Tratados obrigam, em alguns casos, o
Conselho a consultar o Comité Económico
e Social e o Comité das Regiões. À seme-
lhança do que acontece com o Parlamento
Europeu, os pareceres são transmitidos ao
Conselho e à Comissão, terminando assim
a intervenção destes dois órgãos consulti-
vos. Também estes pareceres não obrigam
o Conselho.

Fase de decisão

Após consulta do Parlamento Europeu, do
Comité Económico e Social e do Comité
das Regiões, a proposta da Comissão,
eventualmente alterada de modo a con-
templar as posições daquelas instâncias,
regressa ao Conselho, onde é discutida pri-
meiramente por grupos de trabalho espe- 75
cializados e seguidamente no Comité dos
Representantes Permanentes dos Estados-
-Membros (Coreper). Assim que um acto
jurídico está «pronto para aprovação», é
inscrito na ordem de trabalhos de uma
próxima reunião do Conselho, como
«ponto A», sendo votado sem debate
prévio. Em contrapartida, em caso de
divergências não ultrapassáveis ao nível
do Coreper, o acto em questão é agendado
como «ponto B» a fim de ser analisado
pelo Conselho. Adecisão tomada pelo
Conselho encerra o processo normativo.
Publicação

Uma vez aprovado, o acto é redigido na
sua forma final nas 11 línguas oficiais
(espanhol, dinamarquês, alemão, grego,
inglês, francês, italiano, neerlandês, portu-
guês, finlandês e sueco), adoptado formal-
mente pelo Conselho «nas línguas da
Comunidade», assinado pelo presidente
do Conselho e, por fim, publicado no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
ou «notificado aos respectivos destinatá-
rios» (artigo 254.°, n.os 1 e 3, do Tratado
CE).

O procedimento de cooperação
(artigo 252.°do Tratado CE)

O procedimento de cooperação inspira-
-se no já referido procedimento de pro-
posta, prevendo um reforço da influência
do Parlamento Europeu no processo deci-
sório da CE, ao mesmo tempo que
imprime um ritmo mais acelerado ao pro-
cesso legislativo. No entanto, aplica-se
exclusivamente ao domínio da União
Económica e Monetária (artigo 99.°, n.°5,
e artigo 106.°, n.°2, do Tratado CE). Todos
as outras áreas de intervenção anterior-
mente sujeitas ao procedimento de pro-
posta regem-se agora pelo sistema da co-
-decisão.

O procedimento de cooperação veio intro-
duzir uma segunda leitura do Parlamento
Europeu e do Conselho no processo legis-
lativo comunitário.

Primeira leitura:Tal como acontece com o
procedimento de proposta, o ponto de
partida é a proposta da Comissão, a qual
no entanto é transmitida não só ao
Conselho mas também ao Parlamento
Europeu. O PE é associado a esta fase do
processo normativo com o objectivo de
permitir que este dê conta ao Conselho do
seu parecer sobre a proposta da Comissão
antes da adopção da «posição comum»,
conferindo-se desta forma maior eficácia à
participação do PE no processo legislativo.

O Comité Económico e Social e o Comité
das Regiões podem também ser consulta-
dos nesta fase.

Com base nos pareceres que lhe foram
transmitidos, o Conselho adopta uma
posição comum que reflecte as suas pró-
prias convicções, à luz da proposta da
Comissão e dos pareceres. Não se trata
pois de um documento de compromisso,
mas de uma tomada de posição indepen-
dente que o Conselho assume.

Segunda leitura: O Parlamento analisa a
posição comum em segunda leitura, dis-
pondo, no prazo de três meses, de várias
possibilidades de intervenção:

1. se o PE aprovar a posição comum ou
deixar passar o prazo de três meses sem
sobre ela emitir parecer, não há qual-
quer problema. O Conselho pode então
proceder à aprovação final da posição
comum;

2. o PE pode também rejeitar a posição
comum ou propor emendas. Em ambos
os casos, o Conselho poderá impor a
sua vontade de duas formas:
—se o PE rejeitar a posição comum, o
Conselho pode impor a sua vontade em
segunda leitura por unanimidade ou
não adoptar a decisão. Atendendo à
complexidade dos mecanismos de
decisão no Conselho, a situação é de
bloqueio, razão pela qual o PE só rara-
mente rejeita uma posição comum,
—regra geral, o PE propõe alterações. O
que importa então é  saber se a
Comissão aceitará ou não essas alte-
rações. Em caso afirmativo, o Conselho
seguirá os trâmites normais de apro-
vação, isto é, a maioria qualificadaou a
unanimidade caso o texto que aprove
se afaste da proposta revista da
Comissão. Em contrapartida, se a
Comissão não aceitar as alterações, a
adopção do documento pelo Conselho
carece de unanimidade. O PE só dificil-
mente poderá impor a sua vontade ao
Conselho. Para que o seu parecer tenha
o devido peso, deverá ter o apoio da
Comissão. O Conselho detém sempre
um direito de veto, podendo recusar-se
a dar parecer sobre as propostas de alte-
ração do Parlamento ou a proposta alte-
rada da Comissão, bloqueando assim o
processo legislativo.

O procedimento de co-decisão
(artigo 251.°do Tratado CE)

O procedimento de co-decisão foi conce-
bido como prolongamento do procedi-
mento de cooperação. Ao passo que, no
procedimento de cooperação, o Conselho
pode, por unanimidade, passar por cima
do parecer do Parlamento Europeu, a co-
-decisão, nos termos em que o Tratado de
Amesterdão a consagra, coloca as duas
instituições num plano de igualdade.

Assim, em caso de malogro da conciliação
com o Parlamento, o Conselho não pode
adoptar a sua posição comum. É pois
indispensável que se chegue a acordo, sob
pena de bloqueio do processo legislativo.

Aco-decisão tornou-se de longe o proce-
dimento mais importante na prática legis-
lativa, aplicando-se a toda a legislação em
matéria de discriminação em razão da
nacionalidade (artigo 12.°do Tratado CE),
disposições destinadas a facilitar o exercí-
cio do direito de estada (artigo 18.°, n.°2,
do Tratado CE), medidas para garantir a
livre circulação de trabalhadores (artigo
40.° do Tratado CE), medidas para salva-
guardar os direitos de segurança social dos
trabalhadores migrantes (artigo 42.° do
Tratado CE), directivas para concretizar a
liberdade de estabelecimento (artigo 44.°,
n.°2, e artigo 47.°, n.°1, do Tratado CE),
realização da livre circulação dos serviços
(artigo 55.° do Tratado CE), política de
transportes (artigo 71.°, n.°1, e artigo 80.°
do Tratado CE), realização do mercado
interno (artigo 95.°do Tratado CE), política
social, incluindo medidas para concretizar
a igualdade de tratamento entre homens e
mulheres (artigos 137.°, 141.°e 148.°do
Tratado CE), medidas de promoção da for-
mação profissional (artigo 149.° do
Tratado CE), cultura (artigo 151.° do
Tratado CE) saúde (artigo 152.°do Tratado
CE), acções de defesa do consumidor
(artigo 153.°do Tratado CE), orientações e
projectos de interesse comum relativos à
realização das redes transeuropeias (artigo
156.° do Tratado CE), fundos regionais
(artigo 162.°, n.°1, do Tratado CE), reali-
zação de programas de investigação
(artigo 172.°, n.°2, do Tratado CE), conse-
cução dos objectivos de protecção do
ambiente consagrados no artigo 174.°do
Tratado CE (artigo 175.°, n.°1, Tratado CE),
execução de programas de protecção do
ambiente (artigo 175.°, n.° 3, do Tratado
CE), cooperação para o desenvolvimento
(artigo 179.° do Tratado CE), princípios
gerais de acesso aos documentos (princí-
pio geral da transparência, artigo 280.°do
Tratado CE), apuramento estatístico (artigo
285.°do Tratado CE) e, por fim, criação de
uma instância independente a quem
caberá zelar pela protecção dos dados
(artigo 286.°do Tratado CE).
Aco-decisão é um processo que comporta
as seguintes etapas:

Primeira leitura: também na co-decisão o
ponto de partida é uma proposta da
Comissão, remetida ao Conselho e ao
Parlamento Europeu e, se for o caso, aos
comités a consultar. O PE delibera em pri-
meira leitura e transmite o seu parecer ao
Conselho. É nesta fase que o CES e o CR
têm oportunidade de se pronunciar.
Se o PE não introduzir qualquer alteração
à proposta da Comissão ou se o Conselho
aceitar todas as alterações propostas, o
Conselho podeaprovar o acto nesta fase
do processo. Caso contrário, passa-se à
fase da segunda leitura no PE.

Segunda leitura: com base na proposta da
Comissão, no parecer do Parlamento e dos
comités, e tendo presentes as suas próprias
convicções, o Conselho adopta uma
posição comumpor maioria qualificada, a
qual é em seguida objecto de segunda
leitura pelo Parlamento. O Conselho
dispões de três possibilidades de inter-
venção no prazo de três meses:

1) se o PE aprovar a posição comum do
Conselho ou sobre ela não se pronun-
ciarnos três meses subsequentes, o acto
correspondente à posição comum é
dado por aprovado;

2) se o PE rejeitar em bloco a posição
comum (o que só é possível por maioria
absoluta dos deputados), o processo
legislativo é dado por concluído, já que
deixou de haver a possibilidade de o
Conselho convocar o comité de conci-
liação nestes casos;

3) se o PE introduzir alterações à posição
comum do Conselho, aplica-se o
seguinte procedimento:

O Conselho pode aprovar a posição
comum nos termos em que o PE a
alterou, mas assim sendo deve aceitar
todas as emendas propostas. Se rejeitar
algumas ou se a maioria necessária não
for conseguida (por exemplo, a unani-
midade quando a Comissão dá parecer
contrário às propostas de alteração do
PE), o presidente do Conselho deve, de
acordo com o presidente do PE, convo-
car o Comité de Conciliação, composto
por 15 representantes do Conselho e 15
do Parlamento, em plano de igualdade.

O objecto do procedimento de conci-
liação é a posição comum do
Conselho, tal como alterada pelo
Parlamento. Esta conciliação visa
chegar a um compromisso viável,
capaz de recolher as necessárias maio-
rias no Conselho e no PE.

Terceira leitura: se o Comité de
Conciliação aprovar um projecto comum,
o PE e o Conselho dispõem de seis
semanas para adoptar o acto em terceira
leitura. Independentemente do parecer da
Comissão sobre o projecto de compro-
misso, é suficiente a maioria qualificada
do Conselho (salvo se no Tratado estiver
prevista a unanimidade para o acto em
causa). O PE pronuncia-se por maioria
absoluta dos votos expressos. O acto é
então tido por aprovado pelo Parlamento
e pelo Conselho, o que aliás consta do res-
pectivo título (por exemplo, regulamento
do Parlamento Europeu e do Conselho).

Em caso de malogro do processo de conci-
liação, o acto proposto é tido por não
aprovado e conclui-se o processo legisla-
tivo. As consequências deste malogro são
pois idênticas às da rejeição da posição
comum pelo Conselho ou pelo Parlamento
em terceira leitura. Estas novas dispo-
sições, que o Tratado de Amesterdão con-
sagrou, vieram pôr termo à prerrogativa do
Conselho de adoptar uma posição comum
não obstante o processo de conciliação
não ter resultado, caso em que o PE só
podia opor-se à adopção do acto por
maioria absoluta dos deputados.

O procedimento de co-decisão representa
um desafio para o Parlamento e simultane-
amente abre-lhe novas perspectivas de
intervenção. É certo que só poderá funcio-
nar eficazmente se o comité de conci-
liação chegar a acordo. No entanto,
contém as premissas de uma transfor-
mação fundamental das relações entre o
Parlamento e o Conselho. Pela primeira
vez, estas duas instituições estão num
plano de igualdade no processo legisla-
tivo. Cabe-lhes agora demonstrar que são
capazes de encontrar compromissos políti-
cos e de se entenderem em torno de pro-
jectos comuns ao nível do comité de con-
ciliação.

O procedimento do parecer
favorável

É no âmbito deste procedimento que o
Parlamento participa mais de perto no
processo legislativo comunitário.
Implica que um acto legislativo, para
poder ser adoptado, seja aprovado pelo
Parlamento. Todavia, este procedimento
não permite ao Parlamento influenciar
directamente o teor dos actos. Com efeito,
no âmbito deste procedimento, o PE não
pode propor nem impor alterações, o seu
papel limita-se a aprovar ou rejeitar o acto
proposto.

Este procedimento aplica-se aos pedidos
de adesão à UE (artigo 49.° do Tratado
UE), aos acordos de associação e outros
acordos fundamentais celebrados com
países terceiros (artigo 300.°, n.° 3,
segundo parágrafo, do Tratado CE), à con-
cessão de atribuições específicas ao BCE
(artigo 105.°, n.°6, do Tratado CE), à alte-
ração dos Estatutos do SEBC (artigo 107.°,
n.°5, do Tratado CE) e, por fim, à desig-
nação do presidente da Comissão e dos
outros membros do Colégio dos
Comissários (artigo 214.°, n.°2, do Tratado
CE).

O procedimento simplificado

Nos termos deste procedimento, os actos
de uma instituição comunitária são adop-
tados sem proposta prévia da Comissão.

• Aplica-se essencialmente às medidas
que a Comissão adopta  no exercício
das suas competências próprias (por
exemplo, aprovação de auxílios esta-
tais);

• O procedimento simplificado é utili-
zado também para os actos não vincu-
lativos, designadamente as recomen-
dações e os pareceres do Conselho e da
Comissão. Neste contexto, a Comissão
pode formular recomendações e pare-
ceres sempre que julgar oportuno
(artigo 211.°, segundo travessão, do
Tratado CE, artigo 124.°, segundo pará-
grafo, do Tratado CEEA). Em contrapar-
tida, no âmbito da CECA, só a
Comissão pode emitir pareceres.

Procedimentos de adopção
de medidas de execução

O direito comunitário preceitua que o
Conselho atribui à Comissão, nos actos
que adopta, as competências de exe-
cução das normas que estabelece (artigo
202.°, terceiro travessão, do Tratado CE).

No exercício dessas competências, a
Comissão não pode, no entanto, alterar
nem completar os actos do Conselho que
deve executar. O respeito das condições
gerais estabelecidas pelo Conselho é
garantido pelos comités chamados a
intervir e cujos procedimentos decisórios
foram alterados em 1999, no intuito de
atender a imperativos de simplificação,
transparência e, sobretudo, para reforçar
o papel do Parlamento. O número de
procedimentos no âmbito da «comito-
logia» passou de cinco para três. O
Parlamento passou a estar associado a
todos os processos de adopção de
medidas de execução relativas a um acto
jurídico aprovado por co-decisão no
qual o PE desempenhou um papel deter-
minante. Nestes casos, o Parlamento
pode apresentar um parecer fundamen-
tado estabelecendo que a medida em
causa ultrapassa o âmbito do acto jurí-
dico em questão e obrigar a Comissão a
proceder às necessárias alterações.

Acresce que a Comissão tem importantes
deveres de informação e notificação
perante o Parlamento. Importa distinguir
três procedimentos de «comitologia»,
sendo que cada acto menciona no res-
pectivo articulado o procedimento aplicá-
vel.

Comité Consultivo: o âmbito de apli-
cação deste procedimento abrange
essencialmente as medidas necessárias
para dar execução aos actos do Conselho
relacionados com a realização do
mercado interno.

O Comité Consultivo compõe-se de
representantes dos Estados-Membros e é
presidido por um representante da
Comissão.

O representante da Comissão apresenta
ao comité um projecto, devendo este pro-
nunciar-se no prazo estabelecido pela
comissão em função da urgência da
questão em causa. AComissão deverá, na
medida do possível, ter em conta o
parecer do comité, embora a tal não seja
obrigada. Dará conta da forma como
atendeu às observações e alterações que
este tiver apresentado.

Comité de Gestão: este procedimento
aplica-se designadamente para a adopção
de medidas de execução no âmbito da
política agrícola comum e das pescas ou
ainda na implementação de programas
com importantes implicações orçamen-
tais.

Antes de adoptar as medidas que preco-
niza, a Comissão tem de consultar um
comité de gestão composto de represen-
tantes dos Estados-Membros, o qual se
pronuncia por maioria qualificada (artigo
205.°, n.°2, do Tratado CE). Se o acto a
que as medidas da Comissão se referem
tiver sido adoptado pelo Parlamento e
pelo Conselho no âmbito da co-decisão,
a Comissão submete à apreciação do
Parlamento as medidas em causa,
devendo o PE verificar se a Comissão está
de facto investida de competências de
execução no domínio em causa. Caso
contrário, o PE elabora uma resolução
fundamentada, podendo a Comissão
apresentar um novo projecto de medidas,
prosseguir o procedimento ou encarregar
o Parlamento e o Conselho de proceder
às necessárias adaptações por meio de
proposta adequada. AComissão deve dar
conta ao PE e ao Conselho do seguimento
que entende dar à resolução do
Parlamento, podendo aprovar as medidas
propostas, com efeito imediato. Todavia,
se essas medidas não coincidirem com o
parecer  do comité, a Comissão deve
notificar imediatamente o Conselho e
suspender a sua aplicação por um
período máximo de três meses, durante o
qual o Conselho deve tomar uma decisão
final, por maioria qualificada.

Comité de Regulamentação: intervém
quando estão em causa medidas de
alcance geral destinadas a pôr em prática
disposições essenciais do acto jurídico
em questão, designadamente medidas
relativas à protecção da saúde, à segu-
rança das pessoas, dos animais ou das
plantas.

Este comité compõe-se de representantes
dos Estados-Membros e pronuncia-se por
maioria qualificada sobre o projecto de
medidas da Comissão.

Contrariamente ao que acontece nos pro-
cedimentos que envolvem comités de
gestão, neste caso a posição da Comissão
fica consideravelmente enfraquecida caso
a sua proposta seja rejeitada ou na falta de
parecer do Comité. Quando assim acon-
tece, a Comissão não pode tomar medidas
de aplicação imediata, deve propô-las ao
Conselho, dando conta do facto ao
Parlamento, que, por sua vez, verifica se a
proposta não excede os limites das com-
petências de execução previstas no acto
jurídico a que as medidas se referem e
informa o Conselho da sua posição. Cabe
a este último, à luz da posição expressa
pelo Parlamento, deliberar por maioria
qualificada sobre a proposta da Comissão
no prazo máximo de três meses. Se o
Conselho se opuser à proposta, a
Comissão reexaminará a mesma, podendo
apresentar ao Conselho uma proposta alte-
rada, submeter de novo a sua proposta ou
encarregar o Parlamento e o Conselho da
adopção de medidas por meio de proposta
para o efeito. Se, uma vez terminado o
prazo, o Conselho não tiver tomado as
medidas de aplicação propostas ou se não
se tiver expressamente manifestado contra,
as medidas são adoptadas pela Comissão.

• O SISTEMADE PROTECÇÃO
JURÍDICADACE

No cerne do sistema de protecção jurídica
da Comunidade estão o Tribunal de Justiça
(TJCE) e o Tribunal de Primeira Instância
(TPI), que o assiste. O TJCE é a instância
suprema para todas as questões relativas à
legislação comunitária e, juntamente com
o TPI, a única jurisdição neste domínio. O
sistema de protecção jurídica da CE pro-
porciona as seguintes possibilidades de
recurso.

Acção por incumprimento
dos Tratados
(artigo 226.°do Tratado CE)

Este procedimento, da competência exclu-
siva do TJCE, aplica-se quando se consi-
dera que um Estado-Membro não cumpriu
as obrigações que lhe incumbem por força
do direito comunitário. Tendo em conta a
gravidade da acusação, antes de recorrer
ao Tribunal de Justiça, existe um procedi-
mento preliminar nos termos do qual é
dada oportunidade ao Estado-Membro em
causa para apresentar as suas observações.

Se o litígio não ficar resolvido nessa fase, a
Comissão ou um Estado-Membro podem
recorrer ao Tribunal de Justiça (artigo 227.°
do Tratado). Na prática, a iniciativa parte
quase sempre da Comissão. O Tribunal
instrui o processo e determina se existe ou
não incumprimento. No caso de declarar
verificado o incumprimento, o Estado-
-Membro em causa deve tomar as medidas
necessárias para se conformar com o
direito comunitário. Se o referido Estado
não tomar as medidas necessárias para a
execução do acórdão, o Tratado da União
Europeia prevê a possibilidade de o
Tribunal o condenar ao pagamento de uma
quantia fixa ou progressiva correspon-
dente a uma sanção pecuniária (artigo
228.°do Tratado CE).

Recurso de anulação
(artigo 230.°do Tratado CE)

Trata-se de recursos para obter a anulação
de actos jurídicos do Conselho, da
Comissão, do Parlamento e do BCE. Os
processos que implicam pessoas singula-
res ou empresas enquanto demandantes
ou demandados devem ser iniciados no
TPI. Em contrapartida, os litígios entre ins-
tituições são tratados pelo TJCE.

O recurso de anulação tem por funda-
mento a não competência da instituição,
a violação de formalidades essenciais, a
violação do direito primário ou do direito
derivado, o abuso de poder. O recurso
pode ser interposto por um Estado-
-Membro, pela Comissão ou pelo
Conselho. Também o PE, o Tribunal de
Contas e o BCE podem apresentar recur-
sos desta natureza sempre que estiverem
em causa direitos que lhes foram conferi-
dos. Em contrapartida, os cidadãos e as
empresas da Comunidade só podem
interpor recurso de anulação contra
decisões de que sejam destinatários ou
contra decisões que, embora dirigidas a
terceiros, lhes digam directa e individual-
mente respeito. Nos termos da juris-
prudência do TJCE, uma pessoa só pode
ser individual e directamente destinatária
de uma decisão, se a mesma a individua-
lizar de uma forma que a distinga de
todos os outros agentes. Com este critério
do «efeito directo», garante-se que só
sejam submetidos ao TJCE ou ao TPI os
casos em que esteja claramente estabele-
cido o prejuízo infligido ao demandante
assim como a natureza desse prejuízo, o
que se pode revelar problemático nos
casos em que os Estados-Membros ainda
não tenham transposto para o direito
interno os actos jurídicos comunitários. O
critério do efeito directo permite, por seu
lado, excluir a possibilidade das chamadas
«acções populares».

Se o recurso tiver fundamento, o Tribunal
pode anular, com efeitos retroactivos, o
acto em causa. Em certos casos, o TJCE ou
o TPI pode anulá-lo só a partir da data da
sentença. Afim de salvaguardar os direitos
e os interesses das partes demandantes, às
mesmas não se aplica a limitação de
efeitos de uma sentença de anulação.
Acção por omissão
(artigo 232.°do Tratado CE)

Este tipo de acção completa a protecção
jurídica face ao Conselho, à Comissão, ao
Parlamento e ao BCE, uma vez que dá a
possibilidade de acção judicial contra uma
omissão ilegal de um acto comunitário. A
repartição de competências entre o TJCE e
o TPI segue princípios análogos ao recurso
de anulação. Antes de se poder interpor a
acção, existe um procedimento prévio nos
termos do qual o demandante deve convi-
dar a instituição em causa a agir. Uma
acção deste tipo, quando interposta pelas
instituições, consiste em requerer que se
verifique que o órgão em questão se
absteve, violando o Tratado, de adoptar
um acto comunitário. Quando o deman-
dante é uma pessoa singular ou colectiva,
o Tribunal de Justiça é instado a constatar
que uma das instituições da Comunidade,
violando o Tratado, não lhe dirigiu um
acto jurídico (uma decisão). O acórdão do
Tribunal limita-se a constatar a ilegalidade
da omissão, já que o TJCE e o TPI não são
competentes para ordenar a adopção das
medidas necessárias. Aparte vencida fica
apenas obrigada a adoptar as medidas
contidas na sentença do TJCE ou do TPI
(artigo 233.°do Tratado CE).

Acção de indemnização
(artigos 235.°e 288.°, n.°2,
do Tratado CE)

Quaisquer pessoas singulares ou colecti-
vas ou os Estados-Membros, afectados
pelos actos da CE ou dos seus agentes,
podem recorrer ao TPI (pessoas singulares
e colectivas) e ao TJCE (Estados-Membros)
e solicitar indemnização dos danos causa-
dos. O Tratado só parcialmente regula as
questões da responsabilidade da CE, a
qual é regulada pelo direito comum e, em
princípio, deferida aos órgãos jurisdicio-
nais nacionais. O Tribunal desenvolveu
estes princípios na sua jurisprudência,
tendo fixado as seguintes condições para
que possa haver reparação de danos:

1) tem de haver comportamento ilícito por
parte de uma instituição comunitária ou
de um agente da CE no exercício das
suas funções. Quando está em causa a
responsabilidade de uma instituição
por um acto legislativo (regulamento ou
directiva) ilícito, não é suficiente alegar
o carácter ilícito do acto; é necessário
que tenha sido violada de forma clara e
notória uma norma jurídica de ordem
superior destinada a proteger os direitos
individuais. Não é fácil determinar
quais são os casos em que existe uma
violação suficientemente qualificada do
direito comunitário. O TJCE tem geral-
mente em conta o número limitado de
pessoas afectadas pelo acto ilícito em
questão e o nível do dano alegado, que
tem de exceder o risco comercial espe-
rado no sector económico em causa;

2) tem de haver dano efectivo;

3) tem de haver nexo causal entre o acto da
instituição comunitária e o alegado dano;

4) não é necessário provar a culpa da ins-
tituição.
Recursos dos funcionários
(artigo 236.°Tratado CE)

O Tribunal de Primeira Instância é compe-
tente em matéria de litígios entre a Co-
munidade e os seus funcionários ou fami-
liares sobrevivos.

Procedimento de recurso
(artigo 225.°, n.°1, do Tratado CE,
artigos 110.°e seguintes do
Regulamento Processual do TJCE)

As relações entre o TJCE e o TPI foram
concebidas de forma a que todas as
decisões do TPI sejam passíveis de recurso
para o Tribunal de Justiça, limitado às
questões de direito. Este recurso apenas
pode ter por fundamento a incompetência
do Tribunal de Primeira Instância, irregula-
ridades processuais que prejudiquem os
interesses do recorrente ou uma violação
do direito comunitário pelo TPI. Se o
recurso for procedente, o TJCE anula a
decisão do Tribunal de Primeira Instância.

Pode julgar definitivamente o litígio, se o
mesmo estiver em condições de ser
julgado, ou remeter o processo para o
Tribunal de Primeira Instância para julga-
mento. Se assim for, o TPI fica vinculado à
solução dada às questões de direito pela
decisão do Tribunal de Justiça.

Protecção jurídica provisória
(artigos 242.°e 243.°do Tratado CE)
As acções intentadas no TJCE e no TPI,
bem como os recursos das decisões deste
último órgão jurisdicional não têm efeito
suspensivo. Nada impede, porém, que o
Tribunal de Justiça ordene a suspensão da
execução do acto impugnado (artigo 242.°
do Tratado CE) ou ordene as necessárias
medidas provisórias (artigo 243.° do
Tratado CE).
Na prática, o fundamento de um pedido
demedidas provisórias é determinado à
luz dos critérios seguintes:

1) a probabilidade da existência de um
direito (Fumum boni juris): à instância
competente cabe avaliar essa probabili-
dade, a partir de um estudo sumário dos
argumentos do recorrente;

2) a urgência da decisão: é determinada
consoante a decisão solicitada se
destina ou não a evitar aos recorrente
danos graves e irreparáveis. Os critérios
aplicados são a natureza e a gravidade
da infracção, assim como o prejuízo
concreto e definitivo em relação à pro-
priedade ou a outros bens do recor-
rente. Considera-se que um prejuízo
financeiro é grave e irreparável, sempre
que o mesmo não possa ser integral-
mente reparado, mesmo se o recorrente
obtiver ganho de causa;

3) equilíbrio dos interesses: os inconve-
nientes para o recorrente se não forem
decretadas medidas provisórias são
comparados com o interesse da CE em
dar de imediato execução às medidas e
com os inconvenientes para terceiros
da aplicação de medidas provisórias.
Pedido de decisão prejudicial
(artigo 234.°do Tratado CE)

O pedido de decisão prejudicial, ou
reenvio prejudicial, destina-se a propor-
cionar aos órgãos jurisdicionais nacionais
a possibilidade de recorrerem ao Tribunal
de Justiça para esclarecerem questões de
direito comunitário. Sempre que uma
questão desta natureza seja suscitada num
órgão jurisdicional nacional, esse órgão
pode suspender a instância e submeter ao
Tribunal de Justiça a questão da validade e
da interpretação do acto à luz dos tratados
comunitários. Aquestão assim formulada
pelo tribunal nacional é submetida ao
TJCE, que responde com um acórdão, e
não com um mero parecer, a fim de
sublinhar, também pela forma, o carácter
vinculativo da sua decisão. Não obstante,
o reenvio prejudicial não é um processo
contencioso destinado a resolver um litígio
como os outros procedimentos já descri-
tos, representa apenas um elemento de um
processo global que começa e termina
perante um tribunal nacional.

Objectivo: garantir a interpretação uni-
forme do direito comunitário e com ela a
unidade da ordem jurídica comunitária.

Este procedimento desempenha também
um importante papel na protecção dos
direitos individuais. Para que os tribunais
nacionais possam verificar a conformidade
da legislação nacional com o direito
comunitário e, em caso de incompatibili-
dade, fazer primar o direito comunitário
directamente aplicável, é preciso que o
conteúdo e o alcance das disposições
comunitárias estejam claramente defini-
dos. Regra geral, só um pedido de decisão
prejudicial pode garantir essa clareza, pelo
que este procedimento permite também ao
cidadão da Comunidade opor-se a acções
do seu país contrárias à legislação comuni-
tária e conseguir a aplicação desta última
perante os órgãos jurisdicionais nacionais.

Esta dupla função da decisão prejudicial
compensa de certa forma as reduzidas
possibilidades de os particulares instarem
directamente o TJCE e reveste importância
crucial para a protecção jurídica das
pessoas singulares. Todavia, para que dê
resultado, os juízes e os tribunais nacio-
nais devem estar «dispostos» a submeter a
questão ao TJCE.

Extensão do pedido de decisão prejudi-
cial: o TJCE decide sobre a interpretação
do direito comunitário e controla a vali-
dade dos actos jurídicos das instituições
comunitárias e do Banco Central Europeu.

As disposições de direito interno não
podem ser objecto de reenvio prejudicial.
No âmbito deste procedimento, o TJCE
não é competente para interpretar o direito
nacional nem para decidir da respectiva
conformidade com o direito comunitário.
Este aspecto é frequentemente negligen-
ciado nos pedidos de decisão prejudicial
dirigidos ao TJCE. Com efeito, inúmeros
são os casos em que se interpela o TJCE
sobre a conformidade de uma disposição
nacional com uma disposição comunitária
ou sobre a aplicabilidade de uma dispo-
sição comunitária específica a um pro-
cesso tramitado num órgão jurisdicional
nacional. Embora o TJCE não possa
receber tais questões prejudiciais, estas
não são pura e simplesmente rejeitadas,
sendo antes interpretadas pelo TJCE, já que
o tribunal que decide um reenvio o que
pretende é conhecer os critérios de inter-
pretação da legislação comunitária perti-
nente para poder avaliar autonomamente
a compatibilidade entre a legislação
nacional em questão e a legislação comu-
nitária. O TJCE aproveita a ocasião para, a
partir da documentação fornecida, desig-
nadamente a fundamentação do reenvio,
identificar as disposições de direito comu-
nitário que carecem de interpretação no
contexto do litígio em questão.

Capacidade para introduzir um pedido de
decisão a título prejudicial:são competen-
tes para introduzir pedidos de decisão a
título prejudicial os «órgãos jurisdicionais
dos Estados-Membros». O sentido e o
alcance do conceito de jurisdição deve ser
definido de acordo com valores próprios
do direito comunitário e não em função
dos dados da ordem jurídica interna do

Estado reenviante. São os todos os órgãos
independentes a quem compete resolver
os litígios num Estado de direito. Em con-
sequência, os tribunais constitucionais dos
Estados-Membros e as instâncias de arbi-
tragem que não integram o sistema judi-
ciário — com excepção dos tribunais de
arbitragem privados — também são com-
petentes para decidir de um reenvio preju-
dicial. Um juiz nacional fará uso do seu
direito de decisão de reenvio prejudicial
em função da pertinênciadas questões de
direito comunitário para a decisão a tomar
no processo principal, sendo essa decisão
da sua exclusiva responsabilidade. As
partes no litígio apenas podem formular
observações. O Tribunal de Justiça apenas
verifica a pertinência das questões para a
decisão final para efeitos de controlo da
respectiva admissibilidade, isto é, para se
certificar de que a questão jacente incide
verdadeiramente sobre a interpretação do
Tratado CE ou sobre a validade de um acto
emanado de uma instituição comunitária,
ou ainda para aferir da presença efectiva
de um litígio jurídico, isto é, se os pontos
sobre os quais o TJCE é chamado a pro-
nunciar-se a título prejudicial não são
apenas hipotéticos ou abstractos tendentes
a induzir o TJCE a dar um parecer através
de uma decisão prejudicial. É raro que o
TJCE se recuse a apreciar um reenvio invo-
cando esta ordem de motivos, já que, dada
a importância da cooperação entre as
autoridades judiciárias que o Tratado CE
consagra, o TJCE age neste domínio com
uma certa contenção. Todavia, a juris-
prudência recente demonstra que o TJCE
dá agora provas de maior rigor em matéria
de admissibilidade dos pedidos de decisão
a título prejudicial, na medida em que
aplica à letra o requisito já mencionado de
que o reenvio prejudicial deve comportar
uma descrição suficientemente clara e
pormenorizada das questões de facto e de
direito do processo inicial. Na falta de tais
informações, o TJCE declara-se incompe-
tente para proceder a uma interpretação
correcta da legislação comunitária e inde-
fere o pedido.

Obrigatoriedade de introdução de um
pedido de decisão a título prejudicial:
qualquer tribunal cujas decisões não
sejam passíveis de recurso judicial previsto
no direito interno está obrigado a introdu-
zir um pedido de decisão a título prejudi-
cial. Entende-se neste contexto todas as
vias de recurso que permitam verificar
questões de facto e de direito ou só de
direito. Não se incluem aqui os recursos
ordinários com efeitos limitados ou especí-
ficos (revisão, verificação da constitucio-
nalidade). O tribunal obrigado a submeter
um pedido de reenvio prejudicial só pode
subtrair-se a essa obrigação se a questão
prejudicial não for relevante para a
solução do litígio, se já foi objecto de um
acórdão do TJCE ou ainda se não subsistir
qualquer dúvida quanto à interpretação de
uma disposição de direito comunitário. Em
contrapartida, se um tribunal nacional pre-
tender invocar a invalidade de um acto
comunitário, é obrigado a introduzir um
pedido de reenvio prejudicial. Neste con-
texto, o TJCE estabeleceu claramente que
detém competência exclusiva para rejeitar
disposições inválidas do direito comunitá-
rio. Em consequência, os órgãos jurisdicio-
nais nacionais devem aplicar e respeitar as
disposições comunitárias enquanto o TJCE
não tiver decidido da respectiva invali-
dade. Admite-se uma excepção para os tri-
bunais no âmbito da protecção jurídica
provisória. Nos termos de jurisprudência
recente do TJCE, estes tribunais podem,
sob certas condições, suspender a exe-
cução de actos administrativos nacionais
decorrentes de um regulamento comunitá-
rio ou tomar medidas provisórias a fim de
previamente decidirem sobre situações ou
relações jurídicas litigiosas sem ter em
conta uma disposição jurídica comunitá-
ria.

Qualquer violação da obrigação de
reenvio implica simultaneamente uma vio-
lação do Tratado CE e pode levar à propo-
situra de uma acção por incumprimento.

Na prática, as consequências de uma tal
acção permanecem circunscritas na
medida em que o governo do Estado-
-Membro em causa não pode dar segui-
mento a uma eventual condenação do
TJCE, já que não pode dar instruções às
instâncias jurisdicionais nacionais, por
força do princípio da independência do
poder judicial e da separação dos poderes.

As possibilidades de êxito são todavia mais
importantes desde que foi reconhecido o
princípio da responsabilidade contratual
dos Estados-Membros em caso de violação
do direito comunitário (ver ponto
seguinte), que permite que sejam intenta-
das acções de indemnização por danos
susceptíveis de resultarem do desrespeito
pelo Estado-Membro da obrigação de
reenvio.

Efeitos do reenvio prejudicial: a decisão
prejudicial, que assume a forma de uma
sentença, obriga o órgão jurisdicional que
introduziu o pedido de decisão a título
prejudicial assim como as outras instân-
cias envolvidas no litígio. Acresce que, na
prática, as decisões prejudiciais funcio-
nam como precedentes para outros pro-
cessos similares.

• ARESPONSABILIDADE
DO ESTADO-MEMBRO
POR VIOLAÇÕES
DO DIREITO COMUNITÁRIO

O princípio da responsabilidade de um
Estado-Membro pelos danos causados aos
particulares em virtude de violações do
direito comunitário que lhe são imputáveis
foi reconhecido pelo TJCE no acórdão de 5
de Março de 1996, nos processos apensos
C-46/93, «Brasserie du pêcheur», e C-
-48/93, «Factortame». Este acórdão ins-
creve-se na linha dos anteriores acórdãos
pronunciados pelo TJCE em matéria de
primado do direito comunitário, aplicabili-
dade directa das disposições do direito
comunitário e reconhecimento dos direitos
fundamentais próprios da Comunidade.

Conforme referiu o TJCE, o direito à repa-
ração dos danos «constitui o corolário
necessário do efeito directo reconhecido às
disposições comunitárias cuja violação
estiver na origem do dano causado» e
reforça consideravelmente as possibilida-
des de que os particulares dispõem para
obrigar as autoridades nacionais (executi-
vas, legislativas e judiciais) a respeitar e
aplicar a legislação comunitária. O TJCE
desenvolveu assim a jurisprudência ini-
ciada com os acórdãos «Francovich» e
«Bonifaci». Ao passo que estes acórdãos
circunscreviam a responsabilidade dos
Estados-Membros aos casos em que parti-
culares tinham sofrido danos em razão de
uma transposição tardia de uma directiva
que lhes reconhecia direitos subjectivos
mas da qual não eram destinatários direc-
tos, o acórdão mais recente estabelece o
princípio da responsabilidade geral, que
inclui todas as violações do direito comu-
nitário imputáveis ao Estado-Membro.

Responsabilidade por actos
normativos ou omissões
do Estado-Membro

Esta responsabilidade é reconhecida
sempre que estão reunidas três condições,
que em si correspondem às que se aplicam
à Comissão, numa situação análoga:

1) a disposição comunitária violada deve
ter por objecto o reconhecimento de
direitos aos particulares;

2) a violação deve ser suficientemente
caracterizada, sendo o critério decisivo
para considerar que ela se verificou o
da violação manifesta e grave, por um
Estado-Membro, dos limites que se
impõem ao seu poder de apreciação.

Esta apreciação incumbe aos órgãos
jurisdicionais nacionais, pois só eles
são competentes para estabelecer os
factos e caracterizar as violações do
direito comunitário em causa. No seu
acórdão, o TJCE formula algumas orien-
tações fundamentais destinadas às juris-
dições nacionais:

«… entre os elementos que o órgão
jurisdicional competente pode ser
levado a tomar em consideração,
figuram o grau de clareza e de precisão
da regra violada, o âmbito da margem
de apreciação que a regra violada deixa
às autoridades nacionais ou comunitá-
rias, o carácter intencional ou involun-
tário do incumprimento verificado ou
do prejuízo causado, o carácter descul-
pável ou não de um eventual erro de
direito, o facto de as atitudes adoptadas
por uma instituição comunitária terem
podido contribuir para a omissão, a
adopção ou a manutenção de medidas
ou práticas nacionais contrárias ao
direito comunitário. De qualquer
modo, encontramo-nos perante uma
violação do direito comunitário sufi-
cientemente caracterizada, quando esta
perdurou, apesar de ter sido proferido
um acórdão em que se reconhecia o
incumprimento imputado ou um
acórdão num reenvio prejudicial, ou
apesar de existir uma jurisprudência
bem assente do Tribunal de Justiça na
matéria, dos quais resulte o carácter
ilícito do comportamento em causa»;
3) tem de existir um nexo causal directo
entre a violação da obrigação que
incumbe ao Estado-Membro e o dano
sofrido pelas pessoas lesadas. Não é
indispensável a presença de culpa
grave (intencional ou por negligência)
que ultrapasse a violação suficiente-
mente caracterizada do direito comuni-
tário.

Responsabilidade por violação
do direito comunitário
pelo poder judicial

O TJCE estabeleceu inequivocamente que
os princípios da responsabilidade também
se aplicam ao terceiro poder, o poder judi-
cial. As decisões que dele emanam podem
ser apreciadas pelas diferentes instâncias
de recurso, bem como — na medida em
que tiverem sido proferidas em desrespeito
ou violação das normas do direito comuni-
tário — no âmbito de uma acção de
indemnização interposta junto dos órgãos
jurisdicionais competentes dos Estados-
-Membros. Quando se procede ao apura-
mento da violação do direito comunitário
através da sentença em questão, é neces-
sário reexaminar as questões materiais ati-
nentes à legislação comunitária, sem que o
tribunal competente possa invocar even-
tuais efeitos vinculativos da sentença no
mérito da questão. Ainstância para a qual
os órgãos jurisdicionais nacionais compe-
tentes podem recorrer para quaisquer
questões de interpretação e/ou de apre-
ciação da validade das disposições comu-
nitárias ou de compatibilidade entre as dis-
posições nacionais em matéria de respon-
sabilidade e o direito comunitário é de
novo o TJCE, que pode ser demandado no
âmbito de um reenvio prejudicial (artigo
234.°do Tratado CE).

Deixe uma resposta

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s

%d blogueiros gostam disto: