INFLAÇÃO E POLÍTICA ANTI-INFLACIONÁRIA NO BRASIL

INFLAÇÃO E POLÍTICA
ANTI-INFLACIONÁRIA NO BRASIL

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Flávio Rabelo Versiani

O Brasil tem longa experiência inflacionária. Nas primeiras décadas do século XX, os

indicadores disponíveis, embora precários, indicam uma média anual de aumento de preços de

cerca de 5% ao ano. Na década de 1940, quando indicadores de inflação de base mais ampla se

tornam disponíveis, a porcentagem de aumento anual de preços atinge, regularmente, dois

algarismos. Daí em diante, a tendência geral é de crescimento constante dos índices inflacionários,

até os valores estratosféricos, superiores a 2.000% por ano, observados no início dos anos 1990.

Há apenas uma interrupção nessa propensão de longo prazo à aceleração inflacionária: o período

entre 1964 o início dos anos setenta, quando a inflação tendeu a cair de forma continuada. Mas

foi só após 1994, ano do Plano Real, que se interrompeu a tendência a taxas de inflação cada vez

mais altas: os aumentos de preços observados, desde então (ou quedas, em alguns períodos),

passaram a ter ordens de grandeza mais congruentes com a experiência internacional. Ver os

números da Tabela 1, onde se mostra a evolução, entre 1939 e 2002, de três índices de inflação: o

Deflator Implícito do PIB, o Índice Geral de Preços (Disponibilidade Interna), da Fundação Getúlio

Vargas, e o Índice do Custo de Vida para a cidade de São Paulo, da Fundação Instituto de Pesquisas

Econômicas da Universidade de São Paulo.1

 

Essa convivência com a inflação deu origem, como era natural, a uma vasta literatura sobre

o diagnóstico do fenômeno inflacionário brasileiro e as possíveis terapêuticas a serem aplicadas.

 

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2. Monetarismo e estruturalismo

No período anterior aos anos setenta, destacou-se o debate entre duas interpretações do

processo inflacionário, rotuladas, na época, de monetarista e estruturalista. A discussão se referia

não só ao caso brasileiro, mas, de forma geral, à inflação em países da América Latina. A posição

monetarista (defendida, entre nós, por economistas como Mário Henrique Simonsen e Roberto

Campos), enfatizava — em linha com as teorias correntes sobre inflação, na literatura econômica

— a importância de pressões de demanda, derivadas de uma expansão monetária excessiva. Esse

excesso de moeda decorreria sobretudo de políticas econômicas incorretas: aumento de gastos

governamentais além das receitas de impostos, sendo o déficit financiado por emissão de moeda;

concessão de aumentos salariais acima dos aumentos de produtividade, pressionando para cima

custos e preços e forçando expansões de crédito. A sequência causal básica seria, assim: aumento

de moeda, aumento de demanda, aumento de preços. O remédio estaria em medidas como uma

política de contenção de gastos e aumento de receitas públicas, possibilitando maior disciplina

fiscal e monetária, e na adoção de formas não-inflacionárias de cobertura dos déficits públicos,

quando estes ocorressem.

 

A essa visão contrapunha-se a interpretação estruturalista da inflação (associada a nomes

como Celso Furtado e Maria da Conceição Tavares), que sustentava que a causa básica do

fenômeno inflacionário brasileiro não eram excessos de demanda, mas sim inelasticidades de

oferta: numa economia em crescimento, e passando por transformações estruturais rápidas

(industrialização, urbanização, etc.), a expansão da demanda por certos bens e serviços (como

alimentos, produtos importados, energia e transporte) não poderia ser respondida imediatamente

por um aumento correspondente da oferta, o que traria pressões inflacionárias; a terapêutica

monetarista, se aplicada, traria apenas recessão, sem resolver os problemas “estruturais” de

oferta (que não seriam passíveis de correção no curto prazo). Os estruturalistas tendiam a achar

que os custos sociais da inflação (pelo menos nos níveis então observados) eram inferiores ao de

políticas anti-inflacionárias de efeito recessivo.

 

Os governos após o golpe militar de 1964, especialmente o primeiro deles, entre 1964 e

1967, quando Roberto Campos foi Ministro do Planejamento, trouxeram uma oportunidade de

aplicação do receituário monetarista. De fato, as reformas dos anos subsequentes (no sistema

bancário e financeiro, no mercado de capitais, no regime tributário, etc.) tenderam a ampliar as

receitas e reduzir os gastos públicos, favorecendo o equilíbrio fiscal; e propiciaram também ao

governo, com a introdução da correção monetária nos títulos públicos (os quais se tornaram,

assim, uma aplicação atraente para investidores), um instrumento não-inflacionário de

financiamento de déficits. Houve ainda, nesse período, um considerável arrocho salarial, facilitado

pela repressão imposta pelo regime militar aos sindicatos e movimentos reivindicatórios; isso

também favoreceu a queda da inflação, malgrado o efeito socialmente perverso.


As políticas seguidas nesse período tiveram, em conjunto, um efeito anti-inflacionário

importante: medida pelo deflator implícito do PIB, a inflação anual caiu de 89,5%, em 1964, para

19,4%, em 1971. Houve, por outro lado, certa retração do crescimento econômico, embora de

pequeno alcance e duração: observou-se uma redução de cerca de 0,5% no PIB per capita, em

1965, mas a expansão em ritmo vigoroso foi retomada em 1966, e especialmente em 1968–1974

— período em que o crescimento do PIB per capita atingiu taxas excepcionalmente altas (um

aumento médio anual de 7,8%, nesses seis anos).2

 

Os resultados positivos do programa anti-inflacionário dos anos sessenta — queda

substancial nas taxas de aumento dos preços, sem efeitos recessivos importantes — reforçaram a

ideia de que as causas da inflação, e as políticas para combatê-la, eram basicamente as apontadas

pelos “monetaristas”.

 

 

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3. Os anos setenta e oitenta


Nos primeiros anos da década de 1970, os índices de preços voltaram a subir (v. a Tabela 1),

o que foi de início atribuído, em particular na ótica governamental, essencialmente aos efeitos do

“choque do petróleo”, de 1973 — a súbita e violenta elevação nos preços desse produto, decidida

naquele ano pela OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo), que causou aumentos

generalizados de custos e de preços, com repercussões em toda a economia mundial.

Especialmente afetados foram os países, como o Brasil, que dependiam fortemente, na época, de

importações de petróleo e derivados.

 

A ocorrência de outro aumento nos preços de petróleo, em 1979 (o chamado “segundo

choque do petróleo”), quando da revolução iraniana, provocou pressões renovadas sobre os

custos, e foi certamente um fator na aceleração inflacionária observada a partir desse ano. Além

disso, ocorreu também, nesse período, em fins de 1978, uma grande elevação nas taxas de juros

internacionais, aumentando substancialmente o ônus do serviço da dívida externa acumulada nos

anos anteriores; a assunção de boa parte desse ônus pelo governo contribuiu para desequilibrar as

finanças públicas, o que terá sido outro elemento de elevação de preços.3 As taxas de aumento de

preços atingiram, nesses anos, patamares nunca antes observados, superando os 100% ao ano, no

início da década de oitenta, e os 200% ao ano, em 1984-85.

 

Algumas características do agravamento da inflação, a partir de 1979, sugeriram a analistas

contemporâneos a relevância, no período, de outro fator inflacionário, além dos relacionados a

pressões de demanda ou choques de custo. Chamava atenção o fato de que a aceleração

inflacionária se desse ao mesmo tempo em que ocorria uma forte contração da atividade

econômica, associada a políticas recessivas então adotadas. Efetivamente, o PIB per capita

reduziu-se em mais de 12%, entre 1980 e 1983 — o maior recuo registrado no País em qualquer

época —, sendo preciso esperar até 1986 para que o produto per capita superasse (em 1%) o do

início da década. A inflação parecia imune a reduções na renda e na demanda; não era fácil

conciliar esse quadro com as explicações tradicionais do processo inflacionário.


Ganhou terreno, nesse contexto, o argumento de que a inflação do período tinha um

componente de certa forma estrutural, mas de natureza inteiramente diferente da antes

defendida pelos “estruturalistas”. Esse componente era a inércia inflacionária, que faria com que o

nível de inflação observado num período tendesse a repetir-se nos períodos seguintes, mesmo na

ausência de outros elementos determinantes de elevação de preços.4

 

A inflação passada se reproduziria, em primeiro lugar, em decorrência dos mecanismos

formais de correção monetária. A partir da legalização da correção de valores nominais pela

inflação, nas reformas de 1964/65, difundiram-se numerosas regras formais (leis, contratos,

acordos sindicais, etc.) determinando a correção periódica e automática do valor nominal de

salários, aluguéis, prestações, etc., pela aplicação de algum índice de inflação, com o objetivo de

manter constante o valor real das importâncias recebidas. A indexação à inflação, imaginada

inicialmente como uma forma de viabilizar a existência de aplicações e financiamentos no médio e

longo prazo (como no caso de títulos públicos e do Sistema Financeiro de Habitação), passou a ser

uma prática generalizada. Como a correção monetária é feita, necessariamente, a partir de um

indicador da inflação passada, este tenderá a influenciar a inflação futura. Por exemplo: se o

salário nominal deste mês for o salário nominal do mês passado, corrigido pela inflação do mês

passado, e a mesma regra for aplicada a todos os preços, isso fará com que a inflação do mês

passado se repita no mês atual, ainda que não haja qualquer outro fator de aumento de preços.

Quanto mais generalizada a aplicação da indexação formal, maior a tendência de que a inflação de

hoje venha a refletir-se na inflação de amanhã.

 

Mesmo na ausência de indexação formal, contudo, o comportamento dos agentes

econômicos pode produzir um resultado semelhante. Se cada um corrige periodicamente seus

preços nominais (ou suas demandas relativas à correção desses preços, como no caso dos

assalariados) a partir da inflação passada, ainda que não haja qualquer regra escrita a respeito,

também assim haverá um mecanismo de inércia inflacionária. Pode estabelecer-se uma “cultura

inflacionária”: todos supõem que os preços são sempre reajustados periodicamente, e agem em

função dessa crença, procurando também reajustar periodicamente seus próprios preços, no

intuito de evitar perdas reais. Quanto mais arraigada essa cultura, mais forte o efeito inercial.

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4. O Plano Cruzado


O plano anti-inflacionário posto em prática no final de fevereiro de 1986, conhecido como

Plano Cruzado, baseou-se na hipótese de que o problema central da inflação brasileira, àquela

altura, era o componente inercial: embora os proponentes do plano não desconhecessem a

importância de outros fatores inflacionários, admitiam que a influência destes fosse, então,

secundária. Essa crença terá sido reforçada por dois fatos. Primeiro, a constatação de que a

inflação, no período precedente, parecia ter-se elevado por patamares: ao redor de 50% ao ano

entre 1975 e 1979, próxima de 100% de 1980 a 1982, e na vizinhança de 200%, em 1983-85. Esse

padrão era compatível com a noção de que, dado que alguma circunstância (como um choque de

oferta ou de demanda) empurrasse eventualmente os preços para cima, num certo percentual,

esse nível de inflação seria mantido, nos períodos subsequentes, por causa da inércia; e a

ocorrência de choques posteriores elevaria os índices a um novo patamar. Segundo, o fato de a

escalada de patamares, em 1980 e 1983, parecia explicável por fenômenos pontuais. Em 1979,

além da alta de juros e dos preços do petróleo, introduziu-se, por lei, a correção monetária

automática de todos os salários, a cada seis meses, enquanto o período anterior de negociação

para reajuste salarial era de um ano. Isso, por si só, teria um efeito inflacionário, pois causava um

aumento no valor real médio de todos os salários. E, no início de 1983, o governo promoveu uma

desvalorização cambial de 30%. Sob algumas hipóteses, grande parte da elevação inflacionária

desses períodos — para o nível de 100%, e depois para o de 200% — poderia ser atribuída a esses

dois fatores.5 O modelo inercial parecia ajustar-se bem aos fatos observados.

 

Por outro lado, não é nada fácil desenhar políticas visando debelar uma inflação alta e

predominantemente inercial. Enquanto os instrumentos de combate a uma inflação de demanda

são amplamente conhecidos (restrição monetária, disciplina fiscal, etc.), o mesmo não se pode

dizer no caso da inflação inercial. A eliminação da correção monetária formal pode ser feita, em

principio, pela revogação de leis ou normas que a autorizem ou determinem. Mas a indexação

informal é diferente: extingui-la envolve alterar o comportamento dos agentes econômicos,

abolindo práticas que eram, na época, arraigadas na conduta da generalidade dos agentes

econômicos, por longos anos. As políticas anti-inflacionárias usuais pareciam inadequadas para

promover essa mudança do que era, de fato, um padrão cultural.

 

A solução então imaginada foi a do chamado “choque heterodoxo”, que tinha quatro

ingredientes principais:

 

a) eliminação da indexação formal;

b) criação de nova unidade monetária, o cruzado, substituindo o cruzeiro (1 cruzado =

1.000 cruzeiros). Além do efeito psicológico de desvincular o sistema monetário de um padrão que

ficara, de certo modo, identificado com a inflação, o estabelecimento de uma nova moeda

facilitava, inclusive do ponto de vista legal, a medida mencionada a seguir;

c) conversão dos salários em cruzados pela média real dos últimos seis meses. O objetivo

aqui era tornar desnecessária a indexação salarial, e portanto aceitável a supressão dos

mecanismos de indexação. A ideia é que, se tenho reajustes semestrais em meu salário, então

consigo recompor, a cada seis meses, o valor real do salário que vigorava seis meses antes; mas,

entre os reajustes, meu salário real vai sendo corroído pela inflação. O valor médio de meu salário

real, no semestre, vai ser a média do salário real que recebi em cada um dos seis meses.6 Se, de

hoje em diante, a inflação for eliminada, a renda real que vinha recebendo será mantida, e não

terei, em princípio, motivo para reivindicar novos reajustes;

d) congelamento dos preços por certo período. A medida objetivava romper a prática de

reajustes periódicos nos preços nominais, partindo do pressuposto de que tal prática estava muito

associada a um comportamento defensivo: se eu não reajustar meus preços, e todos os que me

vendem insumos o fizerem, ficarei para trás na corrida inflacionária e terei prejuízos. Na medida

em que todos estiverem proibidos de reajustar preços, aquele comportamento se tornaria

desnecessário, e se daria um fim à cultura inflacionária.

Os resultados do Plano Cruzado foram efetivos, mas efêmeros: medida pelo IGP-DI, por

exemplo, a inflação mensal manteve-se abaixo de 2% durante sete meses (até outubro de 1986).

Nível tão baixo só fora atingido em alguns meses isolados, nos dez anos anteriores. Depois de

outubro, contudo, a inflação retornou com vigor redobrado, superando, no primeiro semestre de

1987, a marca até então inédita de 20% ao mês.

Concorda-se hoje que a culpa por esse fracasso recai principalmente no fato de que, por

várias razões, o Plano trouxe consigo um verdadeiro choque de demanda. Em primeiro lugar,

movido principalmente pelo temor de que o reajuste de salários pela média encontrasse firme

resistência por parte dos assalariados, o governo decidiu promover um aumento geral de 8% nos

salários, quando de sua conversão em cruzados. Houve também a decisão política de favorecer os

que ganham salário mínimo, pela elevação deste em 16%. Esses dois fatores não poderiam deixar

de causar uma forte expansão de demanda, pois se tratava de aumentos reais, dada a queda na

inflação. Além disso — o que não foi bem percebido na época, mas ficou claro depois — a redução

súbita da inflação provocaria uma substancial redistribuição de renda em favor das camadas de

renda mais baixa da população, trazendo também, em consequência, expansão na demanda por

bens de consumo, especialmente os chamados bens de salário. É que o imposto inflacionário, ou

seja, a parcela do PIB de que o governo se apropria, quando emite moeda, recai, como um ônus,

basicamente sobre quem é obrigado a reter moeda, apesar de sua desvalorização acelerada. E

esses são principalmente os mais pobres, que, por não terem acesso a aplicações financeiras, não

têm alternativa senão manter sua renda sob forma de dinheiro, no período que medeia entre o

recebimento do salário e a efetivação dos gastos. Quanto maior a inflação, maior o imposto

inflacionário; o fim de uma inflação elevada traz, necessariamente, aumento na renda real dos que

mais pagam esse imposto: os que pertencem aos estratos mais baixos de renda.

Mesmo com pressões de demanda, o retorno da alta inflação poderia talvez ter sido

evitado, por meio de políticas compensatórias. Um aumento de importações, por exemplo,

expandindo a oferta interna de bens; ou uma política monetária restritiva. Mas não seria viável um

aumento significativo de importações, na época, com exportações em queda e grandes

dificuldades na obtenção de financiamento externo, após a moratória mexicana de 1982; e a

política monetária seguida no período foi frouxa, em parte por divergências quanto à sua eficácia,

entre os condutores do Plano.

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5. Outras tentativas de debelar a inflação

Nos anos que se seguiram ao Plano Cruzado, diversos outros planos anti-inflacionários

foram postos em prática — os chamados Planos “Bresser” (1987), “Verão” (1989), “Collor” (1990),

e “Collor-II” (1991) —, com efeitos cada vez menos duradouros; a inflação voltava, repetidamente,

a níveis próximos ou superiores a 20% ao mês.7 Nos 90 meses entre janeiro de 1987 e junho de

1994, o IPCA esteve entre 10% e 30% por 59 meses, e superou 30% em outros 23 meses. O pico

histórico ocorreu em março de 1990, quando o índice atingiu 82%.

Esses planos foram uma mistura variada de ações de contenção de demanda com

tentativas de desindexação da economia. Mais do que tudo, talvez, podem ser vistos como uma

medida do desejo da população pela estabilização de preços, pois esta suportou pacientemente

intervenções, por vezes violentas, nas relações econômicas, envolvendo quebra de contratos

privados, mudanças bruscas de preços relativos, etc., culminando com o extraordinário bloqueio

de ativos financeiros promovido pelo Plano Collor: todos os depósitos bancários e aplicações

acima de certo valor foram recolhidos ao Banco Central, para devolução dezoito meses mais tarde,

em doze prestações.

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6. O Plano Real

O Plano Real, implantado em julho de 1994, tem elementos em comum com o Plano

Cruzado, mas diferiu deste em pelo menos dois aspectos importantes. Primeiro, não se partiu da

ideia de que a inflação fosse essencialmente inercial. O fracasso do Plano Cruzado havia

convencido a maioria dos economistas de que uma política anti-inflacionária, para ser bem-

sucedida, deveria atacar em várias frentes, envolvendo tanto medidas tradicionais de controle

monetário e disciplina fiscal, visando manter sob controle a demanda agregada, quanto ações

voltadas à eliminação de fatores de inércia inflacionária.


A segunda diferença refere-se às condições sob as quais o plano foi aplicado, no que toca

aos pagamentos externos. Ao contrário do que ocorrera nos anos oitenta, a situação do balanço

de pagamentos brasileiro era bastante confortável, em meados da década de noventa,

principalmente em decorrência do expressivo fluxo de capitais que buscou aplicação em

economias emergentes, inclusive o Brasil, a partir dos primeiros anos da década. Um sinal disso é

que a média do saldo positivo da Conta Financeira, no balanço de pagamentos brasileiro, passou

de US$ 1,8 para US$ 9,6 bilhões, entre 1989–1991 e 1992–1994. Esse fato possibilitou a utilização

da chamada “âncora cambial”, ou seja, a manutenção de uma taxa de câmbio relativamente fixa,

facilitando importações e propiciando um aumento da oferta interna de bens. Entre julho de 1994

e o final de 1998, a cotação do dólar variou de R$ 0,85 a R$ 1,20, aproximadamente.

 

A implantação do plano foi precedida de duas ordens de ações. A primeira, posta em

prática a partir de 1993, objetivava melhorar a situação fiscal do governo, dentro do propósito de

evitar que déficits orçamentários pressionassem a oferta de moeda, e portanto a demanda. Uma

dessas medidas foi a desvinculação parcial de receitas governamentais: a Constituição de 1988

enrijecera excessivamente o orçamento do governo, ao destinar receitas específicas para gastos

específicos. De fato, obteve-se em 1994 um superávit primário nunca antes (ou depois)

alcançado.8 A segunda relacionava-se com o objetivo de conquistar, para o plano em gestação, a

confiança do público, fortemente abalada pelos sucessivos fracassos dos planos anteriores. O

principal recurso utilizado, para esse fim, foi a garantia, repisada com frequência, de que desta vez

não haveria surpresas, choques, confiscos ou intervenção em contratos: tudo se faria às claras, e

com aviso prévio.


Os elementos principais do Plano Real, fixadas por Medida Provisória em 27 de fevereiro

de 1994, foram:

 

a)eliminação da indexação formal;

b) criação de uma unidade de conta, a URV (Unidade Real de Valor), equivalente a cerca de

US$ 1, e que teria seu valor em moeda nacional atualizado a cada dia, por um índice calculado

como uma média dos principais índices de inflação. A URV era uma espécie de pré-moeda, pois

seria, após um período de transição, transformada na nova unidade monetária, o real;

c) conversão dos salários em URVs, pela média real dos quatro meses anteriores;

d) determinação de que novos contratos fossem estabelecidos em URVs, enquanto os

vigentes deveriam ser convertidos nessa unidade, por acordo entre as partes, até o momento em

que a URV se transformasse em moeda, deixando de existir o padrão monetário anterior (nesse

momento, a conversão seria compulsória, e todos os preços passariam a ser expressos em URVs,

transformadas agora em reais, a nova moeda). Nota-se que o objetivo aqui é essencialmente o

mesmo que se procurou atingir com o congelamento: promover a passagem de uma moeda

“velha”, que se deteriorava diariamente, para uma moeda “nova”, imune a essa deterioração. Só

que no caso anterior essa passagem, e principalmente a conversão de uma moeda na outra, era

determinada compulsoriamente; enquanto no caso da URV havia uma apenas indução para tal

passagem — uma indução forte, é verdade, pois havia um prazo para tal — e espaço para

negociação. A negociação seria um elemento importante para evitar distorções, provocadas por

conversões de preços inadequadas (de que houvera numerosos exemplos, no Plano Cruzado9).

 

Nota-se que, tanto no congelamento como na URV, o pressuposto básico era de que, uma

vez que todos os agentes passassem a usar a nova moeda, sem sofrer perdas com essa passagem,

a prática de reajustes periódicos e a demanda por indexação desapareceriam. A nova situação

seria percebida, universalmente, como superior à anterior; o problema era que a passagem de

uma a outra necessitava de um mecanismo de coordenação. Um economista comparou a situação

com a de uma torcida de futebol, num estádio pequeno, quando alguns se levantam para ver uma

jogada perto do gol, e todos os demais têm que acompanhá-los, ou de outra forma nada veriam (é

o caso em que todos têm que subir os preços, para não sofrerem perdas); a volta à situação

anterior, em que afinal todos ficam melhor, pois estão sentados e veem o jogo da mesma forma,

exige algum mecanismo de coordenação, seja compulsório (um guarda com cassetete na mão: o

congelamento), seja negociado (um apelo pelo alto-falante: a URV). A grande superioridade do

segundo mecanismo reside na possibilidade de minimizar as perdas com a conversão, via

negociação, e portanto maximizar a probabilidade de sua aceitação, e do sucesso do plano. A

estabilização de preços pode ser vista, nesse contexto, como um bem público, que exige alguma

forma de intervenção governamental para ser “fornecido”.

 

A implantação do plano foi também acompanhada de uma política monetária restritiva,

buscando conter a esperada expansão de demanda, associada à drástica redução do imposto

inflacionário.


O sucesso do Plano Real foi evidente. Nos sete anos e meio anteriores, desde o fracasso do

Plano Cruzado (ou seja, do início de 1987 até junho de 1994), a média mensal da inflação, medida

pelo IPCA, fora de nada menos que 24,8 %. Nesses 90 meses, apenas uma vez a inflação desceu

abaixo de 5 % ao mês (4,9 %, em julho de 1987, após o Plano Bresser); como visto acima, foi maior

do que 30 % em 23 meses, e variou entre 10 % e 30% em 59 meses. Em contraste, no período

desde o Plano Real (de agosto de 1994 a julho de 2009), a média mensal da inflação foi de 0,66 %,

o que corresponde a uma inflação anual de 8,2 %; nos últimos anos, o aumento anual tem sido

inferior a 5 %. Como vimos, só se registrara uma inflação anual de um dígito, por um período

prolongado, nos anos anteriores à Segunda Guerra Mundial. Nesses 180 meses, do Plano Real a

meados de 2009, o aumento de preços foi superior a 3% uma única vez (3,02 %, em novembro de

2002); na maior parte do período, ficou entre 0 e 1% ao mês (136 vezes), sendo negativo em 8

meses. A inflação crônica, mal que afligiu a economia brasileira por mais de meio século, parece

efetivamente debelada.

 

A que se deve esse sucesso? Não há um consenso sobre qual teria sido o instrumento de

política mais importante, entre os postos em prática no Plano Real. Sem dúvida, conseguiu-se

eliminar em grande parte a “cultura inflacionária” antes prevalecente, que alimentava a inflação

inercial; nesse sentido, a introdução da URV foi de importância central. Mas, para muitos, a

“âncora cambial” (ou seja, a manutenção do dólar numa cotação baixa, favorecendo as

importações) teria sido o elemento crucial do Plano. Essa posição ficou, contudo, um tanto

enfraquecida quando a flutuação da taxa de câmbio, em janeiro de 1999, eliminando a “âncora”, e

a grande desvalorização do real que a isso se seguiu, trouxeram uma elevação de preços, nesse

ano, muito inferior ao esperado. O próprio governo previra, após a flutuação do real, uma inflação

de 16%, em 1999, e houve quem falasse em 50%; mas o aumento efetivamente observado no

IPCA foi de apenas 8,9%. Aparentemente, uma âncora cambial não seria condição necessária da

estabilização de preços.

 

Um ponto importante foi, possivelmente, uma mudança de atitude dos consumidores,

tornada viável pelo próprio fim dos altos níveis de inflação. Numa inflação muito elevada, os

preços variam com tal frequência e intensidade que o consumidor é impelido à passividade: é

difícil ter uma ideia do que seja o preço “normal” de algum artigo, e o custo de obter tal

informação é muito alto; não vale a pena fazer, todos os dias, um pesquisa de preços, para decidir

onde comprar mais barato. Em consequência, a concorrência baseada em preços fica prejudicada.

 

Ao contrário, em períodos em que os aumentos de preço são moderados, o consumidor pode ter

uma noção do preço usualmente cobrado para um dado artigo, e recusar-se a sancionar um

aumento que julgue excessivo. O que estimula a concorrência, colaborando efetivamente para a

estabilização de preços. Um exemplo disso parece ter ocorrido quando da súbita alta do dólar, em

1999. Os jornais registraram, na época, a resistência dos consumidores a aumentos de preços de

produtos com conteúdo importado, nos supermercados, e uma tendência à substituição de tais

produtos por similares nacionais, forçando os vendedores a modificar a composição da oferta e

baixar seus preços. Isso sugere uma mudança significativa no comportamento dos consumidores,

em comparação ao período de alta inflação, abrindo caminho para um regime mais competitivo de

determinação de preços.

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7. Política monetária no período recente: metas de inflação


A partir de 1999, implantou-se no Brasil, seguindo uma prática adotada por vários países

desde o início dos anos noventa, a chamada política de metas de inflação. As autoridades

econômicas fixam, com antecipação, um nível de inflação considerado factível, admitindo uma

dada margem de variação; e adotam medidas tendentes a manter a inflação dentro dessa meta.

Em meados de 2008, o Conselho Monetário Nacional (formado pelo presidente do Banco Central e

pelos ministros da Fazenda e Planejamento) estabeleceu a meta de inflação para 2010: 4,5 %,

medidos pelo IPCA, com intervalo de tolerância de 2 %, para cima ou para baixo; esses níveis têm

sido mantidos desde 2006. O principal instrumento usado para garantir a consecução desse

objetivo é a fixação da taxa básica de juros (a chamada taxa SELIC), pelo Conselho de Política

Monetária (COPOM), formado pelo presidente e diretores do Banco Central. Essa taxa estabelece

como que um piso para os juros cobrados nas diversas áreas do mercado financeiro; seu nível é

decidido nas reuniões periódicas do COPOM, ao longo do ano.

 

A utilização da taxa de juros como forma de conter a inflação tem essencialmente o

propósito de evitar uma expansão excessiva de demanda, que pressionaria os preços para cima.

 

Um aumento de juros desestimula compras a crédito e dificulta o financiamento de investimentos,

ao mesmo tempo em que torna mais atraentes as aplicações financeiras; assim, contribui de várias

formas para uma redução das intenções de compras de bens e serviços, e nesse sentido favorece o

controle ou redução dos preços. Em tese, um banco central que adota esse tipo de política elevará

os juros quando detectar pressões inflacionárias, e os reduzirá à medida que julgue que essas

pressões não estão presentes.

 

As decisões do COPOM costumam suscitar críticas, especialmente da parte de

representantes da indústria e do comércio, que naturalmente desejam expandir sua produção e

vendas, o que se torna mais difícil na presença de juros altos. E os juros brasileiros são dos mais

altos do mundo. Às vezes se ouve o argumento de que seria preferível que se fixasse uma meta de

inflação mais alta; isso permitiria uma redução dos juros, estimulando o crescimento da economia.


A isso se contrapõe o argumento de que, numa economia com tanta inflação no passado recente,

toda cautela é pouca, para evitar a volta dos aumentos descontrolados de preços (os quais, como

vimos, penalizam principalmente os mais pobres). Essa é uma polêmica antiga: já no século XIX

havia uma disputa entre os “papelistas”, que se batiam por maior expansão do crédito, com base

em emissão de papel-moeda pelos bancos, estimulando o desenvolvimento da produção; e, de

outro lado, os “metalistas”, que advogavam uma política monetária mais restritiva, que limitasse a

expansão dos meios de pagamento à disponibilidade de reservas de moeda metálica, pelos bancos,

e com isso evitasse pressões inflacionárias.

 

De fato, a atuação do COPOM, e sua capacidade de forçar uma baixa de juros, estão

sujeitas a limitações. Por exemplo: o governo tem um volume de gastos superior a sua capacidade

de custeá-los com a receita de impostos (mesmo com o grande aumento da carga tributária, nos

últimos anos). Com isso, precisa tomar dinheiro emprestado no mercado, vendendo títulos da

dívida pública — o que impulsiona os juros para cima. Outro aspecto é que boa parte (cerca de

40%) dos empréstimos concedidos pelo sistema bancário não sofre influência das decisões do

COPOM, por se tratar de operações com juros subsidiados, destinadas ao setor agrícola, à

habitação ou a mutuários do BNDES; assim, os empréstimos restantes terão que pagar juros mais

altos, para que a política monetária tenha um mesmo nível de eficácia.


Alguns especialistas, na busca de uma explicação para o nível alto dos juros brasileiros,

chamam atenção para o grau relativamente alto de inadimplência, em certas linhas de

financiamento, e para o fato de que nesses casos o credor nem sempre pode se valer do Judiciário,

cujas decisões são lentas e às vezes favoráveis a quem não pôde pagar, em nome de critérios de

justiça social. Nesse sentido, os juros altos, no Brasil, seriam em parte uma decorrência dessa

insegurança institucional: a perspectiva de uma inadimplência elevada faz subir o custo dos

empréstimos, de tal forma que os bons pagadores pagam por si e também pelos maus pagadores.

 

Cabe notar, quanto a isso, que os juros de empréstimos onde o credor tem garantias sólidas são

relativamente baixos; os financiamentos à compra de automóveis são um exemplo saliente. Nesse

último caso, a inadimplência é desestimulada pelo fato de que o carro comprado com

financiamento pertence, de fato, à instituição financiadora, até a liquidação final do empréstimo, e

pode ser facilmente retomado, se não houver pagamento.

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