O Itamaraty e a África: as origens da política africana do Brasil

O Itamaraty e a África: as origens da política africana do Brasil
Pio Penna Filho e Antônio Carlos Moraes Lessa

O objetivo deste artigo é apresentar a evolução das relações entre o Brasil
e o continente africano, enfatizando os aspectos que exerceram influência na definição
da política africana do Brasil. Neste sentido, será analisada, com ênfase, a política
externa brasileira para a África, sobretudo da década de 1950 até meados dos anos 1970,
por se tratar de um período de extrema relevância para o abandono da ambigüidade até
então verificada.

Argumenta-se principalmente que o apoio brasileiro ao colonialismo
português, e as relações com a África do Sul, se constituíram nos dois grandes
empecilhos para o desenvolvimento de uma política africana por parte do Brasil, uma
vez que tanto a África do Sul quanto Portugal não eram aceitos pela grande maioria dos
Estados africanos recém-independentes. Portugal, naturalmente, pelo poder colonial que
exercia sobre os territórios africanos de Cabo Verde, Guiné Bissau, São Tomé e
Príncipe, Angola e Moçambique. A África do Sul, por sua vez, pela dominação da
minoria branca sobre a maioria negra, num regime de relações raciais (apartheid) que
em muito lembrava o sistema colonial, e pelo sistema de dominação que exercia sobre o
território do Sudoeste Africano, atual Namíbia.

A linha de argumentação utilizada pelo Itamaraty era de que o Brasil
tinha plena convicção anticolonial e era favorável à autodeterminação dos povos. Por
outro lado, o país possuía laços especiais com a ex-metrópole, oficializados, inclusive,
por meio de um Tratado de Amizade e Consulta (celebrado em 1953), o que obrigava o
Brasil a não assumir uma postura agressiva com relação a Lisboa. Naturalmente essa
argumentação não convencia os governantes africanos, que cedo identificaram a
dubiedade e a inconsistência do discurso oficial brasileiro. A situação do Brasil perante
os Estados africanos ficava ainda mais desconfortável em virtude da existência de um
significativo e crescente intercâmbio comercial com a África do Sul, assunto sensível
aos países do continente africano.

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Brasil e África: os contatos na fase pré-independência
Durante o século XX, pelo menos até 1960, a política externa brasileira
praticamente ignorou o continente africano, voltando-se para a América e a Europa,
áreas privilegiadas nas relações internacionais brasileiras. Tanto no plano político
quanto no econômico o Brasil relegou a África ao esquecimento. De modo geral, o
mesmo pode ser dito com relação ao continente asiático.

Foi somente após a Segunda Guerra Mundial que a África voltou a ser
integrada, mesmo que timidamente, na pauta da política externa brasileira. Regresso,
portanto, bastante tardio, haja vista as estreitas relações entre o Brasil e o continente
africano durante os séculos XVII e XVIII e a primeira metade do século XIX. Nesse
período registra-se um intenso intercâmbio entre os dois lados do Atlântico, envolvendo
relações comerciais e transposição populacional de envergadura, em decorrência do
tráfico de escravos que perdurou até a década de 1850.

Em 1822, com a independência, verifica-se o primeiro distanciamento
por imposição de Portugal quando das negociações para o reconhecimento do Brasil. A
Grã-Bretanha, no embalo do reconhecimento, também tentou impor restrições ao tráfico
negreiro, principal atividade econômica que ligava o Brasil à África no século XIX. No
entanto, mesmo com os tratados relativos à questão do reconhecimento, o Brasil
continuou se relacionando expressivamente com a África, notadamente a Atlântica.

Nesse aspecto, merece destaque o fato de que as relações predominantes,
que eram econômicas, se faziam em torno do tráfico negreiro. Do ponto de vista da
política exterior, o que se nota claramente é que a atenção das autoridades brasileiras
estava voltada para os problemas relacionados às fronteiras, deslocando-se os interesses
da Europa e da zona do Atlântico para a Bacia Platina, principalmente após a década de
1840, quando no Brasil Imperial houve uma presença sempre crescente e atuante da
política externa naquela região. Além dos problemas internos, de consolidação da
independência e fortalecimento do governo, que mal acabara de sair de sua pior crise
política acirrada por revoltas internas variadas, até certo ponto ocorreu uma
regionalização da política exterior brasileira, que perdurou por grande parte do século
XIX.

Depois de 1850, quando definitivamente encerrou-se o comércio de
escravos, houve o esfriamento nas relações entre o Brasil e as regiões africanas que até
então abasteciam o país com a mão-de-obra escravizada. Com efeito, observa-se um
segundo distanciamento com relação à África e, dessa vez, muito mais duradouro, haja
vista que essa ruptura silenciosa permaneceu por praticamente um século. A explicação
para esse fenômeno é algo complexa e envolve uma série de fatores que escapam ao
âmbito deste trabalho. Citem-se, somente, dois fatores que servem para ilustrar algumas
das razões dessa distância: 1) por um lado, ocorreu, em fins do século XIX, a penetração
européia e o conseqüente “fechamento” do continente africano ao mundo, de acordo
com a lógica inerente ao sistema colonial, fato que sucedeu o gradual abandono da
exportação de mão-de-obra escrava que era, afinal, a principal atração econômica da
África para o Brasil; 2) por outro lado, a orientação da política exterior brasileira, que
de meados do século XIX em diante privilegiou a imigração européia e tentou apagar da
memória nacional as relações com a África, sobretudo o legado escravo-africano
deixado no Brasil por séculos de trabalho forçado, também contribuiu para que o Brasil
se afastasse da África.

Em 1945, com o fim da Segunda Guerra, ocorreu um amplo movimento
no continente africano que cresceu continuamente, até atingir a emancipação política.
Era a retomada vigorosa da luta contra os países colonialistas e o sistema colonial como
um todo. A África se tornou um centro de interesse do sistema internacional, fato
comprovado pelos debates e discussões que surgiram no âmbito da ONU (Saraiva,
1987: 87).

Se se discutiu a questão colonial durante a Segunda Guerra Mundial,
dada a necessidade surgida em decorrência do conflito, este tema ameaçou desaparecer
com o fim do conflito. Após a vitória contra o nazismo houve, efetivamente, a tentativa
de deixar de lado a problemática da descolonização, que não interessava aos Estados
colonialistas europeus. Com relação ao Brasil, como bem observou José Honório
Rodrigues (1960: 205), nos anos compreendidos entre 1945 e 1955 ocorreu novo
desinteresse pela África, sendo uma exceção as relações específicas com a União Sul-
Africana, que prosperaram sobretudo durante a guerra.

Após a Segunda Guerra, o que fica patente na orientação da política
externa brasileira com relação à questão da descolonização é que adotou-se a estratégia
de reconhecer os novos Estados surgidos no período (até pelo menos 1960 será assim)
desde que alçados a essa condição com a concordância das antigas metrópoles e depois
de constatada de jure sua emancipação no sistema internacional (Bitelli, 1989: 179).

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O Brasil e a descolonização africana

A política externa brasileira durante os anos 1950 não passou totalmente
ao largo do processo de descolonização africana.1 No estudo do tema observa-se que
houve uma posição governamental, mesmo que ambígua (Pinheiro, 1988: 79), a respeito
do movimento pela emancipação das antigas colônias. Na verdade, o que se discute é o
porquê dessa posição, que no caso pendeu muito mais para o apoio ao colonialismo do
que para as aspirações de independência, pelo menos durante a década de 1950.

A história da descolonização africana, na área subsaariana, tomou
impulso ao final daquela década, com as independências do Sudão (1956), Gana (1957)
e Guiné (Conakri-1958), que inauguraram um novo período na história do continente,
num processo que chega ao ápice em 1960 com a formalização da independência de
uma série de colônias e a continuação da luta em numerosos outros territórios. O ano de
1960 foi, inclusive, considerado pelas Nações Unidas como o ano da África, alusão ao
nascimento dos novos Estados.2

Durante aquele período, o colonialismo clássico dava mostras de
esgotamento, e os ventos sopravam noutra direção. No entanto, algumas nações
européias demoraram para assimilar o fenômeno e insistiram na manutenção de alguns
territórios sob seu controle, como Portugal (Angola, Moçambique, São Tomé e
Príncipe, Cabo Verde e Guiné Bissau), França (Argélia) e Bélgica (Congo), só para citar
as áreas onde os conflitos assumiram proporções maiores. No caso português é
relevante observar que Lisboa procedeu exatamente ao contrário do que indicava a
tendência da descolonização: reforçou o seu sistema colonial, promovendo
investimentos e estimulando o deslocamento de população da metrópole em direção às
colônias, especialmente para Angola.

A partir da década de 1950, com o despertar do movimento pela
descolonização no norte da África, o Brasil apoiou a França na questão colonial, muito
embora o Itamaraty, no início do governo Vargas, tenha assumido uma postura de
relativa eqüidistância com relação ao tema das colônias francesas, nos casos específicos
da Tunísia e do Marrocos. Com relação à primeira, o Brasil votou a favor de que a
questão fosse discutida na Assembléia Geral, em 1951, mas foi contra a proposta para
que o Conselho de Segurança deliberasse sobre o assunto, demonstrando maturidade
diplomática ao não embarcar num apoio incondicional e sistemático à França. Contudo,
essa posição foi efêmera. Assim que Vicente Ráo assumiu a pasta das relações
exteriores, em 1953, a política brasileira para a questão dos territórios franceses foi
rapidamente redefinida, e o Brasil passou a se pautar pela “tradicional amizade franco-
brasileira”.3

Apesar de um apoio mais discreto do que o prestado a Portugal, a tônica
da fraternidade franco-brasileira se realçou porque em áreas coloniais francesas,
nomeadamente na Argélia, no final dos anos 1950, a luta pela descolonização estava em
estágio adiantado, com intensa guerra anticolonial se desenvolvendo. Além disso, a
solidariedade de outras nações e de movimentos afro-asiáticos estava organizada e
exercia pressão na ONU a favor dos emancipacionistas argelinos, os quais chegaram,
inclusive, a organizar uma missão especial destinada a visitar alguns países com o fito
de obter apoio político. Assim, no ano de 1958, com o objetivo de sondar o apoio
brasileiro à Argélia livre nos debates da ONU, uma delegação composta por membros
dos Estados africanos independentes veio ao Brasil e tentou sensibilizar o Itamaraty
para a causa argelina sem, no entanto, obter resultados satisfatórios. Em 1960,
representantes oficiais do Governo Provisório da República Argelina (GPRA) vieram ao
Brasil com o mesmo intuito (Brasil, 1960: 28).

Em conexão com o colonialismo português e seguindo uma linha
coerente com a decisão de reconhecer os territórios ultramarinos portugueses como
integrantes de um Estado unitário, o Brasil, igualmente, votou na ONU (XV Sessão da
Assembléia Geral) contra a proposta afro-asiática sobre a Argélia, pois entendia que as
Nações Unidas não deveriam intervir em assuntos internos de países soberanos (Brasil,
1960: 14). Como a luta de independência da Argélia estava em franco processo
ascendente, sem que os franceses conseguissem resultados expressivos nos campos de
batalha, perdendo a guerra no terreno militar e no diplomático, a posição adotada pelo
Brasil foi uma saída encontrada pelo Itamaraty para contornar o impasse da diplomacia
brasileira, tentando manter a coerência entre o discurso e a prática, o que só fez
aumentar o desgaste internacional do país.

A França conseguiu obter o apoio brasileiro desde que pela primeira vez
a questão argelina foi colocada em debate na ONU, em setembro de 1955. Em
conformidade com o pensamento jurídico de que aquela era uma questão interna, os
representantes brasileiros afirmavam que a ONU não tinha competência para decidir
sobre o caso.

Dentre os elementos que levaram o governo brasileiro a votar com a
França nas Nações Unidas, destacaram-se: a) a forte percepção de que existiam ligações
culturais e tradicionais entre os dois países, e de que estes deveriam ser preservados; b)
a estratégia francesa de garantir o apoio brasileiro enviando missões especiais ao Brasil
compostas por altos funcionários do Estado; e c) o interesse brasileiro de levar adiante a
melhor relação possível com a França, haja vista que os investimentos franceses no
Brasil eram considerados importantes para os objetivos de desenvolvimento acelerado
do governo Kubitschek, que privilegiou as relações com as nações economicamente
desenvolvidas, colocando a política exterior do país a serviço do desenvolvimento
acelerado.

Enfim, o Brasil assistiu à descolonização da Tunísia, do Marrocos e da
Argélia, assim como viria a assistir o desenrolar do processo de descolonização em
outros territórios, como um espectador passivo, continuando com sua política de
distanciamento e de apoio discreto às potências coloniais. Com efeito, durante os
últimos anos da década de 1950 essa política tinha a sua razão de ser na busca por
investimentos, essência da política exterior do governo de Juscelino Kubitschek.

Oficialmente, o governo do Brasil seguiu a tendência de reconhecer os
territórios recém-independentes ao mesmo tempo que o Itamaraty iniciou estudos sobre
a realidade africana, parcamente conhecida até então.4 É, também, relevante a
observação feita por Júlio Bitelli sobre a explicação do chanceler Horácio Lafer a
respeito do entendimento que o Brasil possuía da África no final dos anos 1950: “Não
podendo fugir às imposições da conjuntura internacional, (…) resolveu o Governo
brasileiro criar missões diplomáticas na Tunísia (…) e no Marrocos (…)” (Bitelli, 1989:
178). Ou seja, não havia, de concreto, qualquer política definida para o relacionamento
com os novos países africanos. Assim, a não ser pela intenção de alguns diplomatas e
intelectuais que pensavam a África, o Brasil permaneceu, na década de 1950,
mergulhado no silêncio e no desconhecimento com relação ao continente africano.
Osvaldo Aranha foi um dos primeiros a se manifestar a favor da revisão
da política exterior do Brasil, a qual, segundo sua percepção, deveria se libertar dos
esquemas elaborados pelas grandes potências, numa referência direta ao bipolarismo em
voga nos anos 1950. Aranha chegou a enviar uma carta ao presidente Kubitschek,
tecendo comentários diretos sobre a posição do Brasil frente ao problema colonial.

Segundo ele, nossa atitude, em favor das potências coloniais, mas contrária à nossa
formação, às nossas tradições e em conflito até com sentimentos
humanos (como nos casos de Portugal, da Holanda, da França e,
proximamente, da Inglaterra, em Chipre), muito enfraquece nossa
posição e reduz nossa autoridade, mesmo entre os países latino-
americanos. Cingi-me à letra de nossas instruções, mas, agora, julgo-me
no dever de aconselhar uma revisão dessa orientação internacional.

Criou-se um estado de espírito mundial em favor da liberação dos povos
ainda escravizados e o Brasil não pode contrariar essa corrente sem
comprometer seu prestígio internacional e até sua posição continental.5

Em 1957, surge, pela primeira vez, no âmbito da Divisão Política do
Itamaraty (DPo), um memorando que inicia a discussão sobre a questão africana e
asiática e suas implicações para o Brasil. A indagação básica, como não poderia deixar
de ser, foi: qual a atuação do Brasil em relação ao mundo afro-asiático? A resposta
também foi a mais óbvia: “Para nós, aquela imensa região, excetuando-se talvez o
Japão, só existe em cabeçalhos ou notícias de jornal”. Como se tratava de um
documento introdutório e que reconhecia a quase ignorância brasileira sobre a realidade
africana e asiática, o memorando não avançou muito na análise do que representava o
processo de descolonização e seus reflexos na política internacional. Contudo, o
diplomata Sérgio Corrêa do Lago, autor do memorando, sugeria que, antes de mais
nada, duas atitudes deveriam ser tomadas, a saber: a) que o Itamaraty preparasse uma
missão de cortesia e de observação a ser enviada para alguns países ou territórios
selecionados da África e da Ásia, cuja composição deveria incluir cidadãos brasileiros
de origem afro-asiática, “podendo-se incluir um descendente de oriental, um árabe e
outro tipicamente africano”; e b) que, após o retorno da missão, o Itamaraty, de posse
dos dados e informações coletadas, “estudasse os próximos passos a serem dados para
uma aproximação do Brasil ao mundo afro-asiático visando, no futuro, a conquista de
uma posição predominante entre aqueles Estados”.6
Um dos primeiros diplomatas brasileiros a abordar detalhadamente o
movimento pela emancipação das colônias afro-asiáticas no final dos anos 1950 foi o
embaixador brasileiro na Índia, José Cochrane de Alencar. De seu posto privilegiado,
haja vista que a Índia era um país situado na vanguarda do movimento anticolonial,
Cochrane de Alencar pôde efetuar uma análise mais substancial e criteriosa do
fenômeno, a qual foi lida e discutida no âmbito da Secretaria Geral e no Gabinete do
próprio ministro de Estado.7

No memorando, pelo qual se pode acompanhar as discussões internas
sobre o tema, encontra-se uma exposição do ofício do embaixador nos seguintes termos:

O Embaixador do Brasil na Índia (Cochrane de Alencar), no ofício
anexo, depois de examinar a situação internacional nos continentes
africano e asiático, à luz dos movimentos de independência e das
reivindicações nacionalistas que nos mesmos se estão verificando,
sugere, ao cabo de considerações que, na maior parte, coincidem com
pontos de vista da Secretaria de Estado, uma tomada de posição ostensiva
através de formulação pública de uma política, com relação aos anseios e
aspirações dos povos afro-asiáticos, pelo Chefe do Governo.8

Com efeito, Cochrane salientava nos ofícios remetidos à Secretaria de
Estado que o fenômeno da descolonização era uma grande oportunidade para o Brasil
ampliar os horizontes de sua política exterior, inclusive em conformidade com a diretriz
do presidente Kubitschek de “imprimir maior dinamismo à política exterior do Brasil”.
Sua sugestão à Secretaria de Estado era que o Itamaraty deveria adotar uma série de
medidas de impacto na opinião pública nacional e internacional.

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As relações com Portugal: a conexão africana
O Brasil, como ex-colônia portuguesa, é um herdeiro direto da sociedade
lusa, com tudo o que isso representa de positivo e negativo. A herança recebida de
Portugal marcou profundamente a formação do povo brasileiro, sendo,
indubitavelmente, um dos elementos formadores da sua sociedade. Contudo, em termos
de política internacional, em que os interesses devem reger – e regem – as relações entre
os Estados, o comportamento baseado no sentimentalismo torna-se altamente prejudicial
para quem o abraça e o transforma em diretriz de política externa, mesmo que isso
venha a afetar o seu relacionamento com outros Estados. Assim, as relações entre Brasil
e Portugal, dado o seu marcante caráter baseado no sentimentalismo,9 interferiram
intensamente nas relações entre o Brasil e o continente africano, principalmente em
virtude da postura brasileira diante do colonialismo português. Foram afetadas não
apenas as relações com as colônias de Portugal, mas também com a maior parte do
mundo africano, dado que o sentimento de solidariedade entre os países daquele
continente possibilitou uma ação coordenada, como bloco, nos organismos
internacionais, onde o Brasil era acusado, ou suspeito, de cooperar com o colonialismo
luso.

No plano diplomático, a assinatura do Tratado de Amizade e Consulta
com Portugal afirmou ainda mais as ligações entre os dois países.10 Assinado em 1953,
o tratado teve em João Neves da Fontoura, no lado brasileiro, um dos maiores
defensores e entusiastas dos sentimentos de irmandade que ligavam Brasil e Portugal.11

Apesar de conciso, o tratado abrangia vários artigos que diziam respeito a questões de
interesse mútuo e previa a consulta direta entre os dois países sempre que os assuntos
internacionais fossem de interesse comum.

Um dos aspectos mais importantes do Tratado de Amizade e Consulta
para as relações entre o Brasil e a África foi o bloqueio do acesso brasileiro às
províncias ultramarinas, notadamente as africanas, ao mesmo tempo que Portugal
obtinha do Brasil a garantia de que as relações especiais entre ambos permaneceriam.

Assim, acabou servindo como importante instrumento em mãos do governo português
para obter o apoio brasileiro em questões internacionais, sobretudo no que dizia respeito
ao colonialismo, o principal assunto a envolver o Estado luso nas relações
internacionais do pós-guerra e pano de fundo de suas relações com o Brasil.
Nas análises sobre as ligações com Portugal, sobretudo considerando-se a
assinatura do Tratado de Amizade e Consulta, vários diplomatas brasileiros
questionavam se algum aspecto positivo poderia resultar para o Brasil como
conseqüência daquele instrumento. Na perspectiva econômica, esbarrava-se no fato de
que as relações com Portugal eram tão inexpressivas quanto as que o Brasil possuía com
a África, por exemplo.

Assim, como observava um dos diplomatas do grupo que questionava o
relacionamento com Portugal, as relações entre os dois países eram marcadas pela
ausência de sentido prático e útil nos entendimentos entre os dois
países, que permanecem em uma atmosfera de sentimentalismo, pela
ênfase quase exclusiva emprestada aos aspectos históricos comuns. As
declarações e discursos que marcam o contato de personalidades
brasileiras e portuguesas estão recheados de louvores a Camões,
navegantes e laços de amizade, sem que sejam acompanhadas de
resultados realmente proveitosos.

Exemplo típico é o do Tratado de Amizade e Consulta, que prima
pela inutilidade. Assinado em momento de euforia, seus dispositivos até
hoje não puderam ser aplicados porque se revelaram descabidos em suas
concessões.12

Outro diplomata brasileiro, Jorge Paes de Carvalho, que serviu na
embaixada brasileira em Lisboa quando Álvaro Lins foi embaixador em Portugal, teceu
considerações semelhantes, embora dando mais destaque para a questão colonial. Paes
de Carvalho fora designado como observador do governo brasileiro na 1a Sessão da
Comissão Econômica para a África (CEA), realizada em Adis Abeba no primeiro
semestre de 1959. Interessava ao governo brasileiro acompanhar os desdobramentos das
questões econômicas africanas por temor de uma associação entre os novos Estados
africanos e as antigas metrópoles européias, no âmbito do Tratado de Roma. Isto
porque, caso se confirmasse que os países africanos teriam tarifas preferenciais junto ao
Mercado Comum Europeu, poderia haver grandes prejuízos no comércio exterior do
Brasil, cujos produtos e mercados eram similares aos africanos, num quadro em que a
Europa era uma parceira de destaque.

Paes de Carvalho, em seu longo relatório remetido ao ministro Negrão de
Lima, que contou com o encaminhamento favorável por parte do embaixador Álvaro
Lins, constatou que estava em andamento a constituição de uma “personalidade política
africana” e que, diante de tal realidade, o Brasil não poderia ficar alheio aos
acontecimentos no continente africano. Segundo ele, seria inevitável um futuro
relacionamento entre o Brasil e os países da África, incluindo aí temas de política
internacional que já estavam em evidência no âmbito da Nações Unidas e que tenderiam
a ganhar mais relevo com o aprofundamento das independências africanas e a
articulação entre os novos países, tanto no interior do continente africano quanto entre
este e os países do continente asiático, ainda mais ativos.13

O apoio brasileiro a Portugal também era alcançado através de uma
experiente, decidida e arrojada ação diplomática que muitas vezes conseguia obter do
Brasil vantagens sem contrapartida. O Tratado de Amizade e Consulta talvez seja o
exemplo mais ilustrativo a este respeito. Mas há também a questão de que a numerosa e
organizada colônia portuguesa espalhada pelo Brasil ajudava a pressionar o governo no
sentido de colocá-lo ao lado de Portugal.14

Contudo, a afirmação de que as organizações portuguesas no Brasil
atuavam como um forte lobby a favor de Portugal é algo controversa. Ainda não se
estudou tal hipótese a ponto de poder conferir-lhe caráter definitivo. O que existe são
evidências dessas ações. Ademais, parece-nos, em concordância com observação do ex-
chanceler Mario Gibson Barboza (1992: 237), que, se houve pressão do lobby
português, esta ocorreu nos anos 1960, quando de fato o governo brasileiro ameaçou
rever o posicionamento favorável ao colonialismo português na ONU, e não durante os
anos 1950, pois nestes o próprio governo fazia as vezes de um lobby a favor de
Portugal.

O ano de 1957 assinalou um dos exemplos mais vivos de apoio brasileiro
a Portugal nas Nações Unidas. Na Comissão de Curadoria, o delegado brasileiro
Donatelo Grieco foi tão ardoroso na defesa dos interesses portugueses, quando da
discussão sobre o status constitucional dos territórios ultramarinos, que acabou
recebendo veementes elogios do jornal lisboeta A Voz, que assim se manifestou:

Não foi somente um grande, um notabilíssimo, um arrebatador discurso o
seu, mas também a melhor exposição do ponto de vista português. (…)

Talvez nunca, nesse imenso palácio da confusão da ONU, tenham sido
proferidas palavras tão desassombradas, tão corajosamente lógicas, tão
irrespondíveis como a que soube oportunamente dizer, com sua ardorosa
eloqüência, Donatelo Grieco. Aos que punham em dúvida a capacidade
civilizadora de Portugal, ele soube responder: “Aqui estamos nós, os
brasileiros. Aqui está o Brasil. Querem melhor prova da capacidade
civilizadora de Portugal?”15

A decisão brasileira de manter o apoio a Portugal na ONU se manteve ao
longo da década de 1960, muito embora tenha havido uma tímida tentativa de mudança
de posição durante os governos Quadros e Goulart. Em 1960, ainda no governo
Kubitschek, o Brasil votou contra a resolução que recomendava a Portugal apresentar às
Nações Unidas informações sobre suas colônias. O governo brasileiro aceitava a tese
portuguesa de que os territórios ultramarinos não eram dependências, e sim províncias
de um Estado unitário (Brasil, 1960: 15).16 Mas, ao mesmo tempo, o Brasil votou a
favor do projeto de “Declaração sobre Concessão da Independência aos Povos e Países
Coloniais” (Brasil, 1960: 14), posicionando-se, segundo Leticia Pinheiro (1988: 106),
de forma ambígua, haja vista existir uma contradição nas duas votações. Enfim,
reafirmava-se a posição brasileira de aceitar o colonialismo português distinguindo-o
dos demais. Na verdade, o Brasil tentava acompanhar a tendência verificada durante o
ano de 1960, que indicava haver dentro da ONU uma posição majoritária a favor das
independências, porém, na tentativa de permanecer fiel a Portugal, acabou gerando esta
contradição, uma vez que as duas teses eram inconciliáveis.

A ascensão de Jânio Quadros e, posteriormente, de João Goulart à
Presidência da República veio transformar consideravelmente as perspectivas das
relações entre os dois países, sobretudo nos aspectos concernentes à questão colonial.

Pelo menos entre 1961 e 1964, mais exatamente até o golpe de Estado de 31 de março,
o Brasil ensaiou, no contexto da Política Externa Independente, vários passos para
tentar reverter o apoio até então concedido ao colonialismo português, que havia
entrado numa fase de isolamento crescente com as independências da Argélia e do
Congo Belga, os casos mais complicados e que dividiam com a situação das colônias de
Portugal a evidência na cena internacional.

Mas, mesmo o ensaio de política africana adotado na presidência de
Jânio Quadros/João Goulart não surtiu efeitos radicais. O Brasil continuou sem a
firmeza necessária para romper a visão sentimental com relação a Portugal, apesar do
esforço de mudança patrocinado pelo novo governo.

A dificuldade do governo para conseguir implementar mudanças com
relação a Portugal deve ser atribuída a múltiplos fatores. Gonçalves (1994, vol. 2: 284),
ao analisar as resistências às mudanças propostas por um grupo de diplomatas
brasileiros com relação ao lusitanismo no período Kubitschek, destacou elementos que
certamente perduraram no governo Quadros/Goulart, como, por exemplo: a atitude em
favor do lusitanismo professada por intelectuais de expressiva projeção nacional; a ação
de diplomatas pró-Portugal; o conservadorismo da grande imprensa nacional e a ação da
comunidade de imigrantes portugueses. Todos esses fatores certamente colaboraram
para que a atitude de mudança anunciada por Quadros fosse colocada sob pressão
constante.

Afonso Arinos logo sentiria o peso dessa resistência. Ao ser criticado
pela imprensa por defender o processo de descolonização, inclusive para a África
portuguesa, sugerindo que o Brasil passasse a votar a favor da mudanças nas Nações
Unidas, ele assim se manifestou ao ministro das Relações Exteriores:

Penso que não devemos participar jamais de qualquer medida de
acusação exagerada ou condenação injusta de Portugal, conforme tem
sido aventado por representantes do radicalismo africano; entretanto, um
recuo nosso na decisão de adotar a recomendação que propugne a
aplicação da citada resolução da Assembléia Geral e do capítulo XI da
Carta no sentido do preparo de Angola para a autodeterminação seria
irremediavelmente desastrosa e destruiria de um golpe o prestígio
político e a autoridade moral que conquistamos, não só nas áreas afro-
asiáticas como nas democráticas e nas socialistas, além de provocar uma
provável e violenta reação popular interna contra o governo. (…) Um
recuo do Brasil em matéria do colonialismo africano, e particularmente
no caso de Angola, que é o teste de nossa sinceridade, comprometeria
qualquer aspiração brasileira na ONU.17

Assim, o maior entrave para a implementação da política africana do
Brasil no governo de Jânio Quadros/João Goulart continuou sendo Portugal. Apesar
disso, o governo seguiu acompanhando o processo de descolonização e preparando a
aproximação com o continente africano. Em 1960, o Brasil instalou uma legação em
Acra, capital de Gana, à época um centro estratégico na África Ocidental,
principalmente pela expressão política do país. Além disso, o Brasil tinha interesses
com relação a Gana pelo fato de ser um país-chave nas negociações sobre cacau, do
qual era o maior produtor mundial.

Seguiram-se embaixadas em Dacar (1961), centro intelectual da África
francófona e posto indicado para contatos com outros países de expressão francesa, e
Lagos (1961), capital da Nigéria, o mais populoso dos países africanos e rico em
recursos naturais. A Nigéria era também vista pela diplomacia brasileira como provável
mercado para produtos brasileiros, o que acabou por se concretizar nas décadas
seguintes.18

O golpe de Estado de 1964 não chegou a promover uma inflexão total no
que tange às relações do Brasil com a África. Contudo, do ponto de vista político, houve
um realinhamento com as teses predominantes da Guerra Fria e o esvaziamento do
discurso ideológico em favor da emancipação de todas as colônias. O Itamaraty também
passou a dar mais ênfase nos aspectos econômicos e comerciais da ligação do Brasil
com a África, enviando, num curto espaço de tempo, duas missões comerciais ao
continente, em 1964 e 1965. O resultado das sondagens dessas missões reforçava ainda
mais as teses dos novos governantes: chegou-se à conclusão de que as áreas que
ofereciam maiores facilidades para a colocação de produtos brasileiros no continente
africano eram os territórios portugueses, a África do Sul e a Rodésia.19

Em 1966, o Brasil reconheceu a tese portuguesa de que os territórios
eram não-autônomos, isto é, eram províncias ultramarinas, e, portanto, não era cabível
interferência nos assuntos internos de Portugal. Avançou-se também na proposta de
criação de um esquema triangular, envolvendo Brasil, Portugal e as “províncias
ultramarinas”, para a conformação de uma comunidade afro-luso-brasileira, mas que
afinal não passou do plano das idéias.
Gradativamente, o Brasil se distanciou de Portugal, mas não a ponto de
dar uma guinada e apoiar abertamente o fim do colonialismo português. Isto só veio a
acontecer no contexto de crise do regime Salazarista, quando o destino das colônias já
estava selado.

___________________________

A implementação da política africana do Brasil: a virada na década de 1970

O Brasil só conseguiu sair do seu estado de ambigüidade com relação à
África após o colapso do colonialismo português, esgotado definitivamente com a
Revolução dos Cravos e o fim do regime salazarista em 1974. Não seria exagerado
afirmar que o sentimentalismo com relação a Portugal perdurou até o penúltimo minuto,
uma vez que a diplomacia brasileira havia, de fato, decidido mudar sua atitude perante
as colônias portuguesas pouco antes da consumação da Revolução dos Cravos, a qual,
nas palavras do ex-ministro Saraiva Guerreiro (1992: 187), “curto-circuitou a decisão do
presidente Geisel”, que era a de apoiar a independência das colônias portuguesas e
colocar um ponto final na ambigüidade com relação a Portugal.

A partir de 1975, livre da “hipoteca portuguesa” (Guerreiro, 1992: 191),
o Brasil pôde dar prosseguimento à expansão de suas relações com o continente
africano com mais coerência e desenvoltura. O interesse brasileiro, apesar de levar em
consideração o continente como um todo, tinha centros de atração de maior importância,
que foram identificados como sendo os países produtores de petróleo, os quais
possuíam, ao mesmo tempo, potencial para exportar o petróleo para o Brasil e
capacidade de compra de produtos industrializados brasileiros. Ou seja, poderia
efetivar-se um intercâmbio comercial assentado em bases complementares e vantajosas
para os dois lados. Assim, alguns países passaram a se destacar no cenário da política
africana do Brasil, como Nigéria, Argélia, Gabão, Senegal e os recém-independentes
Estados de língua portuguesa, que foram priorizados politicamente, com destaque para
Angola, sobretudo pela riqueza em recursos minerais e potencialidades futuras para o
Brasil.

O primeiro Estado de expressão portuguesa a ser reconhecido pelo Brasil
foi a Guiné-Bissau. O Itamaraty agiu rápido e procedeu ao reconhecimento antes
mesmo que a ex-metrópole o fizesse, um gesto que foi imediatamente compreendido
pela diplomacia lusitana como representativo da mudança de orientação do Brasil com
relação ao problema colonial. Neste caso, o Itamaraty deu conhecimento prévio ao
governo português, mas como a intenção era de fato pressionar Portugal, o comunicado
só foi efetuado 24 horas antes do anúncio do reconhecimento. Estrangulada pela falta de
tempo, Lisboa, através de gestões no mais alto nível governamental, tentou conseguir
que o Brasil adiasse por “alguns dias” o reconhecimento, solicitação não atendida pelo
governo brasileiro. O Itamaraty avaliou que, agindo desta maneira, estaria apressando o
processo de independência ao pressionar o governo português, o que evidencia, de fato,
a primeira mudança substancial de orientação com relação ao colonialismo luso.20

Poucos meses depois, o governo brasileiro determinou a criação de uma
embaixada residente em Bissau, como forma de demonstrar o interesse brasileiro em ver
de imediato as relações entre os dois países estabelecidas em bases normais e, se
possível, “especiais”. A idéia foi proposta pelo embaixador João Cabral de Melo Neto, à
época servindo em Dacar, a missão brasileira mais próxima dos acontecimentos na
Guiné-Bissau. A criação quase imediata da embaixada em Bissau foi motivada por duas
razões. A primeira era que o gesto, por si só, seria uma contribuição significativa para
demonstrar o interesse brasileiro em se reabilitar perante a Guiné-Bissau. A segunda
estava relacionada ao fato de haver rumores de que persistiam “ressentimentos e
incompreensões quanto à atitude do Brasil em relação à nova República”. Como a
medida brasileira deu certo, uma vez que a idéia foi bem recebida pela liderança do

Partido Africano da Independência da Guiné-Bissau e Cabo Verde (PAIGC), ela se
tornou uma espécie de exemplo a ser seguido nas outras ex-colônias portuguesas.21

À Guiné-Bissau seguiram-se gestões para o reconhecimento de
Moçambique, Angola e São Tomé e Príncipe. O Itamaraty sabia, contudo, que não seria
uma tarefa fácil estabelecer relações com os movimentos de libertação das ex-colônias
portuguesas, pelo menos num patamar especial, sobretudo em Moçambique e Angola,
haja vista a política de apoio a Portugal que havia contrariado os interesses dos
africanos. Essa marca o Brasil teria que carregar por algum tempo e, num caso
específico, o de Moçambique, os ressentimentos perdurariam por alguns anos a mais.

Com a independência da Guiné-Bissau, o governo brasileiro começou a
se preparar para a investida diplomática na África de expressão portuguesa. A
substituição de Gibson Barboza por Azeredo da Silveira à frente do Ministério das
Relações Exteriores também ajudou a consolidar o grupo africano no Itamaraty, que
contava com o dinamismo e a determinação do diplomata Ítalo Zappa que, na
administração Azeredo da Silveira, passou a chefiar a Divisão de África.22

No segundo semestre de 1974, foi decidido em Brasília o envio de uma
missão especial para estabelecer contatos de alto nível com os líderes dos principais
movimentos de liberação que atuavam na África de expressão portuguesa. A missão,
que foi chefiada por Ítalo Zappa e contou com a participação do conselheiro Sérgio
Weguelin Vieira, seguiu para o continente africano no final do ano, na mesma ocasião
em que o ministro Azeredo da Silveira visitou o Senegal. De Dacar, a missão brasileira
seguiu, no dia 29 de novembro, com destino a Nairobi, capital do Quênia, de onde se
confirmou, por telefone, a primeira das entrevistas que se realizaram nas duas semanas
seguintes com os líderes dos movimentos da África de língua portuguesa.23

O primeiro encontro foi com os líderes da Frelimo e ocorreu no dia 1° de
dezembro de 1974, em Dar-es-Salaan, na Tanzânia. Do lado brasileiro estavam
presentes os embaixadores Ítalo Zappa e Franck Mesquita (embaixador no Quênia) e o
conselheiro Sérgio Weguelin Vieira. A Frelimo fez-se representar pelo seu presidente,
Samora Machel, o secretário de informação Jorge Rebelo e o secretário da presidência
Sérgio Vieira. Durante duas horas foram discutidas as questões consideradas
prioritárias, com destaque para a proposta brasileira de criação de uma representação
especial para exercer funções de caráter diplomático junto ao governo de transição, até a
data da independência de Moçambique, marcada para o dia 25 de junho de 1975. A
proposta foi precedida por uma breve exposição das diretrizes gerais da política exterior
do Brasil, em que os representantes brasileiros ressaltaram o seu caráter anticolonialista
e o princípio da não-intervenção em assuntos de outros países. Na verdade, as palavras
introdutórias proferidas pelos membros da missão brasileira, principalmente por Ítalo
Zappa, tinham por objetivo tentar resguardar o Brasil das críticas que possivelmente
seriam tecidas pelos líderes da Frelimo. E essas críticas foram feitas. De acordo com o
relato da missão, Samora Machel não perdeu a oportunidade de criticar o Brasil pelo
alinhamento a Portugal e pelo desdém para com os movimentos africanos. Demonstrou
profundo rancor pela maneira como o Brasil se comportou frente à questão colonial,
ressaltando que os moçambicanos esperavam muito mais do país, que inclusive passara
pelas mesmas vicissitudes do colonialismo português. O relato das palavras de Machel
não deixa dúvida a esse respeito. Ele teria dito à missão brasileira:

Naquele momento, disse, estabeleciam-se as relações entre
Moçambique e o Brasil. Foram elas esperadas por muito tempo, mas o
Brasil, com as suas relações especiais com Portugal, alheiou-se (sic) no
que diz respeito às aspirações e o futuro de Moçambique. Ali, as
condições eram extremamente difíceis e, no início, a Frelimo só podia
contar com ela mesmo.

No decorrer dos anos, algum auxílio foi recebido do exterior: dos
países africanos vizinhos, da República Popular da China e da União
Soviética. Também, por meio de alguma ajuda, os países escandinavos
pagaram um preço para poder continuar em paz o seu relacionamento
com as potências colonialistas. Aos poucos, alguns outros países
elevaram-se à sua responsabilidade histórica e tomaram partido em favor
dos países que aspiravam à independência. O dos Senhores não estava
entre eles.24

Entre as ex-colônias portuguesas, Moçambique foi o caso mais
complicado para a diplomacia brasileira. Os moçambicanos não estavam dispostos a
esquecer tão facilmente o comprometimento brasileiro à causa portuguesa. Reflexo
imediato disso foi que a Frelimo não concordou, de imediato, com a proposta brasileira
de criação de uma Representação Especial em Lourenço Marques (atual Maputo). O
Brasil não teria prioridade alguma no relacionamento com o novo país, e a sua proposta
seria discutida, juntamente com outras, quando o Diretório da Frelimo se reunisse,
provavelmente em janeiro de 1975.25

Outra evidência do ressentimento moçambicano foi o fato de o Brasil não
ter sido convidado para os festejos da independência, optando aquele governo por
convidar representantes da esquerda brasileira, como Luís Carlos Prestes e Miguel
Arraes. A análise feita por Ítalo Zappa a respeito das comemorações pela independência
de Moçambique era de que havia prevalecido a “linha da emocionalidade”, isto é, a
Frelimo deliberadamente transformara a festa da independência “numa cerimônia
marcada por demonstrações não apenas de júbilo, mas também de ressentimentos”.26

A Frelimo já havia demonstrado, antes mesmo da entrevista entre a
missão brasileira e Samora Machel em Dar-es-Salaan, que tinha uma percepção
estritamente crítica com relação ao Brasil. Poucos dias antes de assumir o cargo de
primeiro ministro do governo de transição, em setembro de 1974, Joaquim Chissano, ao
ser indagado por um repórter da TV Globo sobre as futuras relações entre Moçambique
e o Brasil numa conferência de imprensa realizada em Lourenço Marques, respondeu ao
repórter com três perguntas: “a) o que havia o Brasil feito em favor dos movimentos de
libertação africanos?; b) o que havia feito em favor da Frelimo?; c) e o que estaria
disposto a fazer em favor de Moçambique?”27

As relações com Moçambique exigiram atenção redobrada do Itamaraty,
para que pudessem se desenvolver em bases normais. Como a resistência da Frelimo
fora grande com relação ao Brasil, o Itamaraty designou, como segundo embaixador
brasileiro em Maputo, o experiente diplomata Ítalo Zappa, um reconhecimento tanto da
importância do posto como da difícil tarefa de consolidar as relações com aquele país.28

No início de 1975, como que ansioso por tentar recuperar o tempo
perdido na África de expressão portuguesa, o governo brasileiro criou uma
Representação Especial em Luanda, cujo objetivo era agilizar os contatos com os líderes
dos movimentos pela independência e abrir caminho para o estabelecimento de relações
diplomáticas com o novo governo. A idéia da Representação Especial inovava no
campo da diplomacia porque não existia, nos cânones diplomáticos, representação neste
nível. Foi uma saída criativa encontrada pelo governo brasileiro para dar destaque às
relações que pretendia estabelecer com Angola, ao mesmo tempo que prestigiava os
movimentos de liberação angolanos. O indicado para assumir o posto foi o diplomata
brasileiro Ovídio de Andrade Melo, que chegou em Luanda num sábado, dia 22 de abril
de 1975.29

Sua missão em Luanda pautou-se pela orientação de acompanhar o
processo de descolonização e estabelecer contatos com a liderança dos movimentos que
lutavam pela independência, a saber: Frente Nacional de Libertação de Angola (FNLA),
Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) e União Nacional para a
Independência Total de Angola (UNITA).30

Em 1975, portanto, o Itamaraty decidiu que conquistar as ex-colônias
portuguesas seria a tarefa número um para a diplomacia brasileira no continente
africano. Nesse contexto, Angola e Moçambique foram considerados essenciais, e,
como a resistência em Moçambique para uma aproximação com o Brasil fora grande,
Angola se tornou o centro das atenções.

Ao longo do ano de 1975, o Itamaraty acompanhou com interesse a
evolução do complexo quadro angolano, com três movimentos de liberação que não se
entendiam. Muito embora o representante especial do Brasil em Luanda se esforçasse
por manter uma atitude de eqüidistância perante os três movimentos, já em meados do
ano ele havia se convencido de que o MPLA era o movimento mais bem qualificado
para assumir o governo do novo país, embora recomendasse ao Itamaraty que a atitude
mais certa seria “o imediato reconhecimento do governo que se constitua em Luanda no
dia 11 de novembro”.31

A recomendação de Ovídio de Andrade Melo foi feita num longo ofício,
no qual ele analisava o “afastamento histórico do Brasil em relação a Angola e a
necessidade de pronto reconhecimento da Independência deste país”.32 O diplomata
brasileiro centrou sua análise no erro que o Brasil havia cometido ao aceitar
contemporizar com o colonialismo português, que em nada beneficiara o país. Pelo
contrário, o apoio a Portugal o comprometera internacionalmente e o afastara da África.
Segundo ele, Portugal não tivera nenhuma consideração com o Brasil. Até mesmo
atitudes mesquinhas haviam sido tomadas, como colocar um agente da Polícia
Internacional de Defesa do Estado, a famosa PIDE, como chofer do consulado brasileiro
em Luanda, tal como lhe havia confidenciado o próprio agente. Idênticas suspeitas
recaíam também sobre o ex-vice-cônsul interino, Fonseca Lima, cidadão português que
teve que abandonar às pressas Luanda, tanto pela suspeita de suas atividades junto à
PIDE como à FNLA.33

O Itamaraty aguardou até às vésperas da independência angolana para
decidir se reconheceria ou não o governo que se instalasse em Luanda.34 Finalmente, no
dia 9 de novembro, portanto apenas dois dias antes da data da independência, o
representante especial do Brasil em Luanda foi instruído a, “na qualidade de
Embaixador Especial, ser o Representante do Senhor Presidente da República nas
cerimônias da proclamação da Independência de Angola”, gesto que equivalia, na
prática, ao reconhecimento do novo governo.35
Foi somente a partir das independências nos ex-territórios portugueses
que o Brasil conseguiu agir com mais desenvoltura no continente africano. Removido o obstáculo do colonialismo português faltava, ainda, fazer a opção entre a África negra e a manutenção do comércio com a África do Sul. O Brasil optou pela África negra.

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