O PRESIDENTE DESILUDIDO: PÊNDULO DE POLÍTICA ECONÔMICA NO GOVERNO DUTRA (1946-1951)

O PRESIDENTE DESILUDIDO:

PÊNDULO DE POLÍTICA ECONÔMICA NO GOVERNO DUTRA (1946-1951)

Pedro Paulo Zahluth Bastos

IE/UNICAMP

Resumo

O artigo pretende discutir o contexto político e ideológico da opção do governo Dutra pela
liberalização cambial, para demonstrar que a restauração de controles cambiais se fez, ao
contrário do que é aceito, de maneira consciente de seus benefícios à substituição de importações.

A política econômica do governo Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) pode ser descrita por
um pêndulo. Inicialmente, a prioridade recaiu sobre um plano de estabilização inflacionária
(limitação do gasto público, controle do crédito) apoiado em reformas liberais (abertura comercial
e financeira) e estabilidade do câmbio nominal. O diagnóstico da inflação culpava heranças
intervencionistas do Estado Novo, de maneira que controlar os preços exigia liberar mecanismos de
mercado e limitar influências nocivas do governo.

Aproximadamente em metade do mandato, uma crise cambial forçou o governo a voltar
atrás na abertura comercial para defender reservas cambiais e resguardar importações essenciais,
embora sem reverter a abertura financeira inicial. O governo procurou defender a taxa de câmbio
limitando importações pouco essenciais, evitando o impacto inflacionário de uma depreciação
cambial. Isto protegeu o mercado interno para a produção substitutiva de importações, que seguiu
seu curso à medida que o governo procurava retirar “gargalos” (escassez de divisas, crédito e infra-
estrutura) que limitavam a expansão.

A bibliografia costuma argumentar que a reversão de política econômica que se seguiu à
crise cambial resultou da crise econômica do projeto liberal, e não de algum tipo de reviravolta
ideológica e política desenvolvimentista. Como a estratégia de abertura externa chocou-se com a
escassez de divisas, um governo que flertava com o liberalismo preferiu evitar o choque
inflacionário que decorreria da flutuação da taxa de câmbio, acabando por estimular
inconscientemente uma orientação econômica mais “autárquica” do que inicialmente pretendido.

O artigo tem por objetivo revisar parcialmente esta visão do período. Ele considera que a
crise da estratégia liberal não resultou de fato de uma reviravolta desenvolvimentista, admitindo
que resultou de sua própria insustentabilidade econômica, manifesta na crise cambial que induziu a
reversão.

Não obstante isto, apresenta-se aqui evidência documental que sugere fortemente que a
mudança de política econômica induzida pela crise cambial não se fez de maneira tão “sonâmbula”
quanto a seus efeitos sobre o processo de substituição de importações posterior. Pelo contrário, o próprio presidente Dutra fez questão de admitir publicamente que 1) a estratégia de abertura se
fundamentara em algumas ilusões, e que 2) a perda destas ilusões e a tomada de consciência da
posição vulnerável do país forçava o governo a apoiar deliberadamente a expansão da substituição
de importações induzida pela crise cambial.

Ao fazê-lo, o presidente desiludido sabia que o debate sobre os rumos (mais “aberto” ou
mais “autárquico”) do desenvolvimento econômico do país não se esgotara depois que a estratégia
liberal saíra vitoriosa da crise do Estado Novo. E buscava responder às críticas de lideranças e
partidos sempre favoráveis à reversão da abertura, mostrando que seu governo já realizava aquilo
que a oposição política pregava. Daí a opção tomada (depois que a crise cambial implicou na perda
de ilusões) de apoiar a expansão por substituição de importações planejando a retirada de
“estrangulamentos” (escassez de divisas, crédito e infra-estrutura) à expansão.

O primeiro item do artigo discute o contexto político e ideológico doméstico que
influenciou a campanha eleitoral e os programas de governo tanto dos candidatos da situação
(Dutra, PSD) quanto da oposição (Eduardo Gomes, UDN), colocando o combate à inflação no
centro da agenda econômica e eleitoral. Na agenda que marcou o início do governo Dutra, era
central conter o déficit público (que pressionava recursos escassos) e liberar importações para (1)
restringir os “lucros extraordinários” que, alegava-se, industriais locais gozavam com a inflação às
custas de consumidores e sob proteção estatal; ao mesmo tempo, (2) forçá-los a modernizar-se para
atender o mercado interno, em condições de menor escassez de divisas e maior concorrência.

O artigo admite e reforça o ponto de que a opção liberalizante não se limitava à política de
estabilização monetária, senão que se articulava à ofensiva liberal do final do Estado Novo quanto
à orientação a ser dada ao desenvolvimento econômico e à inserção externa no pós-guerra. No
entanto, não corrobora o argumento de que a opção do governo tivesse o sentido (às vezes
sugerido) de retorno à “vocação agrária” do país: tratava-se sim de liberar o sistema de preços para
conter a inflação e induzir um crescimento mais “equilibrado” dos setores urbanos e rurais,
esperando até um “reaparelhamento” modernizante da indústria.

O segundo item discute os motivos da crise cambial que levou o governo a perder ilusões a
respeito da orientação liberal inicial. Também discute as alternativas de resposta à crise e os
motivos porque o governo enveredou por um rumo (controle de importações, expansão do crédito,
plano de investimentos públicos, fomento à indústria substitutiva de importações) que provocou a
oposição ideológica de técnicos e empresários prejudicados pela reversão da abertura, embora
continuasse experimentando oposição política de lideranças (sobretudo Getúlio Vargas) sempre
favoráveis à reversão da abertura.

Neste contexto político e ideológico rico e conflituoso, o ônus da prova de que o governo
Dutra agiu inconscientemente deveria recair sobre os que sugerem a hipótese de “sonambulismo”
(sem apoio em documentação pertinente).  Pois em parte por causa do debate externo e em parte
por causa do debate interno ao governo, o presidente Dutra procurou demonstrar publicamente que
tinha consciência dos efeitos da reversão de política econômica. Por isto o governo passaria a
elogiar e apoiar publicamente a substituição de importações, depois de tanto elogiar os efeitos
benéficos das importações.

Este movimento pendular, no entanto, não foi produto de uma “reviravolta
desenvolvimentista” que decidisse embates ideológicos e políticos em um sentido anti-liberal:  o
pêndulo (e a perda de ilusões) resultou da própria crise econômica do projeto liberal. Assim, o
elogio da substituição de importações que se seguiu à crise da estratégia de abertura não resultou de
uma preferência apriorística pelo nacional contra o importado, mas do fato de reagir a um problema
inescapável: a necessidade urgente de superar ou atenuar a crise cambial, limitando seus impactos
negativos sobre o controle inflacionário.

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1.  A campanha liberal e a mudança da agenda econômica (1941-1946)

As primeiras iniciativas que marcaram a virada liberal da política econômica depois do
Estado Novo foram tomadas pelo presidente provisório José Augusto Linhares e seu ministro José
Pires do Rio, antes de serem aprofundadas no governo Dutra. Neste sentido, existe significativa
linha de continuidade nas iniciativas econômicas dos dois sucessores de Vargas, como se
estivessem marcadas pela rejeição de algo a ser definitivamente superado, uma vez afastado o
ditador e suas velhas orientações.

Assim, os motivos da liberalização cambial entre fins de 1945 e meados de 1947 precisam
ser interpretados à luz da crise do Estado Novo e dos debates quanto às causas da inflação
brasileira e as formas de superá-la. A aceleração da inflação era o problema de política econômica
mais cadente, mas os debates do período se articulavam a diferentes projetos quanto à orientação
da economia brasileira e à sua inserção externa no pós-guerra.

A inflação tornava-se um tema central da agenda nacional à medida que sua aceleração
inquietava massas urbanas. Ao longo da guerra, sua escalada foi marcante: o custo de vida mais
que dobrou no Rio de Janeiro entre 1939 e 1946, triplicando em São Paulo sem qualquer regra de
correção monetária de salários.

Isto teve conseqüências políticas claras: abriu um espaço de crítica contra um governo que,
desde muito cedo, utilizava êxitos econômicos para atestar capacidade de gestão da economia,
legitimando a crescente regulamentação estatal das mais diversas atividades. Desde 1931, discursos
de Vargas elogiavam a intervenção estatal e enfatizavam a obsolescência do liberalismo clássico
(P.C. Dutra Fonseca, 1987, pp. 192 e 210). Em 1943, diria em solenidade em sua homenagem na
FIESP que caso seu governo tivesse insistido nos velhos métodos do laissez-faire, “seguramente
não teríamos atingido ao elevado nível de desenvolvimento que esta exposição testemunha” (idem,
p. 256).

A aceleração da inflação, porém, podia ser usada como crítica ao regime, explorando o
descontentamento popular com sua escalada e buscando canalizar responsabilidades, contra o
governo, na intervenção estatal que Vargas identificava como fonte do sucesso econômico.

As interpretações liberais do tema não demorariam a surgir e ser difundidas, principalmente
por Eugênio Gudin (ativo membro do Conselho Técnico de Economia e Finanças) e Otávio
Gouvêia de Bulhões (chefe da Seção de Estudos Econômicos e Financeiros do Ministério da
Fazenda desde 1939). A partir de 1941, sugeriam ver a inflação não apenas como resultado do
desabastecimento inerente a uma economia de guerra como também de déficits fiscais e da
excessiva emissão monetária (Bulhões, 1941).

Em entrevistas ao Jornal do Comércio em 1942, Gudin criticava os lucros extraordinários
que a economia de guerra propiciava aos industriais resguardados da competição externa. Seus
artigos no influente Correio da Manhã (como editor de economia) batiam na mesma tecla. À
medida que a inflação escalava, o predomínio destas interpretações se consolidava, associando-se
às críticas ao protecionismo reivindicado pelos industriais para o pós-guerra — exceto,
evidentemente, no discurso dos industriais nacionais.1

O governo não podia ficar inerte à ameaça da pregação liberal à popularidade do presidente.

A estratégia foi integrar mais líderes e propostas liberais ao governo. A proposta de Gudin de
taxação de lucros extraordinários teve ampla repercussão, influenciando a decretação do Imposto
de Lucros Extraordinários no início de 1944. Mas o governo mantinha autonomia: enquanto Gudin
propusera que a contrapartida monetária do tributo fosse esterilizada em títulos ao portador
(“Obrigações Especiais”), o ministro Souza Costa resolveu criar um fundo vinculado a Certificados
de Equipamentos, para financiar o reaparelhamento da indústria no pós-guerra.
Gudin e Bulhões seriam ainda os principais assessores da comitiva chefiada pelo ministro
Souza Costa à conferência de Bretton Woods, onde o país apresentou proposta de Gudin para
criação de instituição de estabilização internacional do preço de commodities, muito afinada às
idéias de Keynes sobre a questão (cf. Arquivo EUG/1943.05.12d). A criação da SUMOC em 1945,
por sua vez, foi justificada pelo controle da expansão do crédito para conter a inflação a
indicação de Bulhões ao comando da Superintendência era significativa da opção de cooptar
intelectuais liberais para o governo e era evidente para os industriais.2

Mas a tentativa de cooptar a oposição ideológica emergente não teve sucesso. A divergência
aprofundou-se  quando a Portaria Interministerial no7 (22/01/1945) complementou o fundo criado
com o Imposto de Lucros Extraordinários e alocado em Certificado de Equipamentos, instituindo
um regime de concessão de licenças prévias de importações que priorizava aquelas necessárias ao
reaparelhamento industrial, restringindo a importação de “produtos suntuários e dispensáveis”. A
reação de Gudin foi violenta e de evidente repercussão pública: enquanto o Ministro da Fazenda
justificava a PI-7 como forma de combater a inflação através do aumento da oferta industrial
interna (SC/45.07.27pi), Gudin afirmava que o controle dos preços industriais era impossível
graças ao privilégio obtido pelos industriais contra toda concorrência externa.

Assim, a cooptação da oposição liberal se mostrou impossível, talvez porque estivessem em
questão não apenas diagnósticos e propostas sobre inflação ou grau de proteção à indústria mas, no
fundo, diferentes visões quanto às orientações de política econômica para o pós-guerra.

O mais conhecido embate entre projetos foi o debate sobre o planejamento da economia
brasileira no interior do Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial (CNPIC), criado em
novembro de 1943 e instalado em abril de 1944, e da Comissão de Planejamento Econômico
(CPE), criada em março e instalada em outubro de 1944. Os principais protagonistas eram o líder
industrial paulista Roberto Simonsen, relator do projeto de planificação do CNPIC, e Eugênio
Gudin, responsável por sua análise na CPE. A liderança de Simonsen e Gudin em meio a seus
pares, a importância dos temas tratados e a clareza de seus argumentos ajudariam a consolidar duas
das matrizes ideológicas amplas que orientariam controvérsias na economia política do pós-guerra,
sem constituir projetos acabados mas em permanente reelaboração dentro de um quadro geral já
antecipado naquela controvérsia: desenvolvimentistas vs. liberais, ou industrialistas vs.
monetaristas (L. Sola, 1982, e R, Bielschowsky, 1985).

O choque direto se iniciara no I Congresso Brasileiro de Economia (dez/1943) e continuara
no I Congresso Brasileiro da Indústria (dez/1944), envolvendo questões como proteção comercial à
industria, expansão do crédito público e papel de empresas estatais ou filiais estrangeiras no
desenvolvimento de setores básicos. Desde o início, o debate dizia respeito ao estilo de
desenvolvimento do país, assumindo importância central, agora, ao transferir-se para o interior do
Estado e discutindo seu papel no pós-guerra.3

Em linhas gerais, Simonsen defendia a intervenção estatal no fomento ao desenvolvimento
industrial (proteção comercial, crédito industrial, investimento estatal complementar) e
financiamento norte-americano de governo a governo (redistribuído por uma câmara de
planificação com participação de industriais). Embora afirmasse que a “industrialização não se
separa, porém, da intensificação e do aperfeiçoamento de nossa produção agrícola” (Simonsen &
Gudin, ed. C. Doellinger, 1977, p.34), era pessimista diante da possibilidade de assentar o
crescimento econômico em exportações agrícolas no pós-guerra. Por outro lado, considerava
essencial preservar a proteção “natural” propiciada pela Grande Depressão e pela II Guerra
substituindo-a pelo protecionismo deliberado no pós-guerra, condição de sobrevivência da indústria
nacional diante das assimetrias econômicas internacionais.4
Gudin, por sua vez, propunha restaurar sinais de mercado por meio de abertura externa
(comercial e financeira) e controle da inflação (déficit fiscal e emissão monetária), para que
recursos privados fossem alocados de maneira eficiente entre setores urbano e rural. Um ambiente
regulatório atraente ao capital externo privado deveria ser criado, facilitando remessas de lucro e
evitando a presença de estatais que empurrassem filiais internacionais de setores onde poderiam
atuar (sobretudo infra-estrutura e extração mineral). Gudin não se apresentava adversário da
industrialização, mas considerava necessário aumentar a produtividade em geral e garantir uma
alocação equilibrada de recursos entre setores urbano e rural, o que seria impossível se a proteção
contra concorrência externa pretendida pelos industriais fosse perpetuada.5

O relatório de Gudin foi editado pelo autor em livro (Rumos da política econômica) e, indo
muito além de críticas técnicas às propostas de Simonsen, criticava abertamente a orientação
econômica do Estado Novo, associando-a ao autoritarismo político. Com isto, fornecia combustível
para a oposição liberal crescente ao regime.
Corajosamente, Gudin identificava o planejamento econômico ao autoritarismo político
(citando teses contemporâneas de Hayek), sendo elemento incompatível ao movimento de
redemocratização do país. Bombardeava as propostas de Simonsen alegando que (1) o
planejamento era instrumento de defesa de empresários ineficientes; (2) o protecionismo era meio
de sacrificar a maioria da população consumidora a um pequeno grupo de produtores; e (3) o
controle do financiamento externo pelo Estado, canalizado de governo a governo, afastaria os
capitais privados estrangeiros receosos de rígidos controles sobre suas atividades, pois:
“…qual será o capital estrangeiro que para aqui afluirá, ao ver que o governo realiza operações de
crédito ‘governo a governo’ para suprir capital e assim assumir a tutela de indústrias nacionais, evitando
novas iniciativas concorrentes? Claras advertências nesse sentido já foram feitas, ao que me consta, pelos
americanos…” (idem, p. 83).

Além da questão dirigismo/livre iniciativa (interno/externa), foi na questão inflacionária que
Gudin direcionou as críticas de maior apelo político às propostas de Simonsen. Sintetizando
argumentos liberais do período, Gudin alegava que as causas da inflação eram claras, assim como
seus beneficiários. A expansão dos meios de pagamentos resultaria em parte dos saldos comerciais
gerados pela situação de guerra, mas a pressão sobre os recursos reais escassos era provocada
particularmente pela política de investimentos e crédito do governo. Parte dos investimentos
públicos era necessidade imposta pela economia de guerra, mas a maioria não era. Como resultado,
uma economia que já estaria operando sob pleno emprego antes da guerra passara a funcionar além
de sua capacidade, provocando fortes e crescentes pressões inflacionárias, plenamente acomodadas
pela política de crédito emissionista do governo. A canalização dos recursos escassos para as
atividades de investimento provocaria ainda um “desvio” de recursos da produção de bens de
consumo que seria responsável pela elevação de seus preços, afetando os gêneros alimentícios de
primeira necessidade e prejudicando a grande massa da população. Os beneficiários seriam os
especuladores comerciais e imobiliários mas, também, os industriais agraciados por lucros
extraordinários.

Dentre várias medidas, tratava-se então de reduzir os investimentos públicos, fomentar a
agricultura voltada para o consumo interno (sem descuidar da agricultura de exportação), melhorar
a rede de transportes do país e, sobretudo, impedir que os industriais tornassem permanentes os
lucros extraordinários da guerra controlando a junta de planificação da economia e a oferta de
licenças prévias para importações. Caso contrário, a “conspiração dos ineficientes” seria
beneficiada às custas de toda a coletividade, seja através de transferências fiscais e creditícias, seja
pela baixa qualidade do que seria consumido, seja por seu preço alto (e crescente) resguardado da
concorrência externa — implicando em perdas de renda real à imensa maioria dos que não eram
beneficiários de benesses de Estado, acessíveis apenas aos particulares privilegiados graças à
operação de ideologias equivocadas de planejamento ou, no limite, às ligações políticas pessoais.
Sendo assim, Gudin defendia combater a inflação não apenas com uma gestão mais
responsável do orçamento e da moeda, mas com reformas estruturais do modelo de
desenvolvimento do país: restaurar a eficácia alocativa do livre mercado por meio de (1)
diminuição da proteção comercial e (2) liberalização de investimentos externos. Um ponto fraco
dos argumentos liberais mostraria ser o otimismo exagerado quanto às perspectivas de recuperação
do comércio e do investimento privado internacional. Para atrair grandes volumes de capital
estrangeiro, por exemplo, bastaria promover clima de expectativas e ambiente regulatório favorável
para suas operações: “uma vez restabelecida entre nós a ordem constitucional em sua integridade,
teremos excelentes oportunidades de atrair capital estrangeiro, especialmente americano” (idem, p.
83). Como veremos, esta suposição era ilusória, assim reconhecida pelo futuro presidente.

De todo modo, se é verdade que o objetivo de Vargas ao indicar Gudin como relator do
projeto do CNPIC era o de bloquear indiretamente a tramitação das propostas de Simonsen, o
resultado não poderia ter sido mais satisfatório: a crítica de Gudin era arrasadora. É verdade que a
maioria de seus argumentos não eram novos, e o fato de serem conhecidos é parte da explicação da
escolha de Gudin como relator. Mas Vargas e a cúpula do executivo não anteciparam todas as
conseqüências da manobra: ao identificar os lucros extraordinários que os industriais gozavam,
Gudin os associava à excessiva pressão sobre os recursos imprimida pela política de investimento e
crédito do governo (portanto, a escolhas equivocadas de política econômica) e à proteção contra
importações que o governo acabara de institucionalizar.

Além disso, agora Gudin identificava a proposta de planejamento e o dirigismo econômico
ao autoritarismo, como se a liberalização política devesse envolver necessariamente a liberalização
econômica. Apontava, às oposições liberais e mesmo ao futuro candidato do governo, aquilo que
deveria ser abandonado junto com o Estado Novo:

“Como conceber uma ditadura econômica dentro de uma democracia?…Não discuto aqui
ideologias. Mostro apenas a grave herança de capitalismo de Estado que nos ficou do regime totalitário que
ora se extingue… Há muito quem pense — e pense erroneamente — que muitos dos empreendimentos não
se poderiam ter realizado porque a economia privada não dispõe de recursos suficientes e porque só o
Estado tem capacidade financeira para tanto. É um erro, baseado na idéia de que o Estado pode forjar
capital… Mas papel pintado só é capital na cabeça dos inocentes. O que o papel-moeda faz é tirar do povo
para as mãos do governo que emite o dinheiro” (pp. 68 e 81-2; itálico do autor).

Esta e outras publicações liberais incendiaram a oposição política ao regime: ela encontrara
um flanco popular de crítica ao Estado Novo e seu chefe. Muito rapidamente, o debate econômico
seria utilizado no movimento democratizante e a seguir na campanha udenista. No programa da
UDN, a influência liberal era visível, tratando-se de “apelar para o capital estrangeiro, necessário
para os empreendimentos da reconstrução nacional e, sobretudo, para o aproveitamento de nossas
reservas inexploradas, dando-lhes tratamento equitativo e liberdade para a saída dos juros… O
Estado deverá dar o exemplo da racional mobilização desses recursos: a) mantendo o equilíbrio
orçamentário; b) valorizando a moeda, por todas as formas, principalmente evitando a inflação do
meio circulante; c) moralizando as despesas e evitando despesas supérfluas” (in A.A. Melo Franco,
1946, p. 321, ou E. Carone, 1976, p. 428).6

Mas os argumentos liberais a respeito da inflação não ficariam limitados à UDN. Foram
muito repetidos na época, depreciando a intervenção estatal e consolidando uma forte resistência às
demandas industriais protecionistas. Inspirariam claramente o governo provisório de José Linhares,
de modo que seu ministro da Fazenda, José Pires do Rio (diretor do Jornal do Brasil) cumpriria o
programa liberal ao pé da letra: (1) revogando a Portaria Interministerial no7; (2) limitando as
operações da Carteira de Redesconto (CARED), (3) transferindo atribuições da Caixa de
Mobilização Bancária do BB (CAMOB) para a SUMOC.7

A principal reação de Vargas à campanha econômica liberal foi desastrosa. Ele não podia
aceitar a identidade entre excesso de governo (“dirigismo”) e inflação, em um momento em que
manter a popularidade junto às massas urbanas reforçaria a estratégia de conduzir pelo alto a
transição política. Mas, colocado na defensiva, reagiu com o decreto-lei que viria a ser apelidado
por seus opositores de Lei Malaia (no7666, a 22/06/45), transferindo a responsabilidade pela
inflação aos “trustes e cartéis” formados para cometer “atos contrários à economia nacional”,
explorando a miséria e a impotência do povo (para o texto da lei, cf. A.A. Mello Franco, 1946, pp.
288-295 ou E. Carone, 1976, pp. 196-203).8

Infelizmente para o governo, os termos a partir dos quais o tema da inflação seria abordado
já tinham sido definidos pela campanha liberal, inspirada por ideológos que arrogavam
convincentemente o monopólio da competência técnica. Ao propor defender a economia popular
dos “trustes e açambarcadores”, Vargas visava defender-se da campanha liberal aproximando-se do
povo (e dos “queremistas”). Mas a reação de Vargas acabou empurrando setores industriais para
reforçarem politicamente a campanha.

A reação contra a Lei Malaia assumiu características de uma verdadeira “campanha contra a
estatização”, envolvendo manifestos da Ordem dos Advogados, da UDN e uma carta aberta das
classes produtoras publicada na Folha da Manhã, unificando comércio, indústria e agricultura —
assinada por João Daudt d’Oliveira (presidente da Federação das Associações Comerciais),
Euvaldo Lodi (presidente da Confederação Nacional da Indústria) e Iris Meinberg (presidente da
União das Associações Agropecuárias do Brasil Central). Interpelavam Vargas: “Crédito e papel
moeda mais do que duplicaram em 10 anos. Para que procurar outra causa para a alta de preços,
quando ela está aí evidente aos olhos de todos?” (cf. E. Carone, 1976, pp. 369-377). Prosseguiam
repetindo a síntese de Gudin:

“A par do crescimento vertiginoso do volume de moeda e de crédito, agravou-se entre nós a alta de
preços por força de escassez de mercadorias do consumo, oriunda: a) de redução das importações; b) do
desvio de nossos limitados fatores de produção para a exportação proveitosa de matérias-primas e produtos
de guerra, para os inúmeros empreendimentos realizados ou estimulados pelo governo, para a constituição
de edifícios públicos e arranha-céus, e para as atividades militares; c) da deficiente capacidade de nossa rede
de transportes, agravada pela dificuldade de combustíveis e de materiais, pela quase supressão do transporte
rodoviário e pela redução da navegação de cabotagem. Em tal conjuntura, de superabundância de dinheiro e
de escassez de mercadorias, não há dialética capaz de atribuir a alta de preços a supostos ‘entendimentos,
ajustes ou convênios entre empresas’, para apontá-los como responsáveis por essa alta” (idem, p. 272).
Também utilizavam a tradicional ode ao capital estrangeiro (já apontado por Gudin como
alternativa ao impacto inflacionário das emissões fiduciárias que acompanhariam a expansão do
Estado) como recurso de crítica ao decreto-lei:

“Como justificar, em país cujo ritmo de progresso está na estreita dependência de formação de
capital, a discriminação contra capital estrangeiro, cujas empresas passam a ser logo passíveis de
desapropriação sem justa indenização, por simples ato de uma comissão administrativa, quando o Brasil tem
repetidamente afirmado em congressos internacionais o princípio de igualdade de tratamento de capitais
nacionais e estrangeiros?” (p. 375).

O próprio Eugênio Gudin endereçaria carta a Vargas, pedindo demissão dos vários órgãos
de que participava como conselheiro por discordar frontalmente do DL no7666 (EUG/
45.07.30cor). O efeito político da criação da CADE por Vargas e Agamenon Magalhães foi, de um
lado, reforçar a impopularidade dos industriais na questão inflacionária e, de outro, afastá-los de
Vargas. Embora a vinculação da política cambial à proposta de reaparelhamento da indústria
instituída pelo regime de licença prévia (cinco meses antes) favorecesse os industriais, a
legitimidade da defesa da proteção contra o dumping das importações era severamente afetada, se
os empresários, já tributados por um imposto incidindo sobre “lucros extraordinários”, eram agora
acusados de atos contrários à economia popular.

Assim, o DL no7666 reforçava a centralidade da inflação na agenda política, mas também
unificava o discurso empresarial sobre a inflação de maneira oposta àquela que Vargas defendia
apresentando-se como defensor da economia popular. Por outro lado, aqueles que criticavam os
mecanismos de controle cambial instituídos no início do ano se viam reforçados, pois a proteção
contra a concorrência externa era o anteparo sob o qual os “lucros extraordinários” dos empresários
nacionais prosperavam.

Em suma, o efeito da reação de Vargas às críticas liberais à sua política econômica foi,
aparentemente, o de reforçá-las, trazendo definitivamente a crítica do excesso de governo, do
déficit público e dos “lucros extraordinários” (ou seja, da regulamentação das importações) ao
centro de debate sucessório, influenciando, mais tarde, a orientação econômica do governo eleito
(ao que tudo indica, qualquer que fosse ele).

Pois mesmo para Dutra, diante de movimento político e ideológico tão arrasador, cabia não
ser associado a este legado do Estado Novo. Neste sentido, suas propostas como candidato da
situação não se afastavam, na questão inflacionária, da matriz ideológica que orientava o programa
da UDN: “Cessadas as operações de guerra, deveríamos restringir as despesas militares, protrair o
início das obras novas e reduzir o andamento das já iniciadas, cuja conclusão não tenha efeitos
imediatos sobre o barateamento do custo de vida, até que possamos restabelecer o equilíbrio das
finanças públicas e estancar qualquer nova emissão de papel-moeda”.9

Não surpreende que o governo Dutra recebesse e aprofundasse as iniciativas de
liberalização herdadas do governo provisório. Mantendo iniciativas para contrair a expansão do
crédito e investimentos públicos, a revogação do regime de licença prévia das importações (PI-7)
pela Portaria no258 (28/12/45) começou o desmonte dos mecanismos cambiais instituídos no
Estado Novo. Taxa de câmbio fixa, mas desregulamentação se sucedendo gradualmente.10

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2. A agenda liberal e o projeto original do governo Dutra (1946-1948)

Mas é importante levar em conta as diferenças entre o projeto de governo e o programa
liberal (ou o que às vezes se pensa ser este programa). Em primeiro lugar, o objetivo das medidas
de liberalização não era restaurar a “vocação agrária” contra a industrialização do país.
Pelo contrário, considerava-se que a liberalização de importações e o aumento da concorrência
forçaria o setor industrial a realizar importações complementares para se modernizar. Assim, a abertura
resultaria em um setor industrial mais eficiente, que perderia apenas seus “lucros extraordinários” ao arcar com o custo de investimentos que diminuiriam o preço, aumentariam a qualidade dos produtos e a renda dos
consumidores. Com isto, a indústria contribuiria para alcançar o motivo central da liberalização: combater a
carestia. O governo de fato conseguiu desacelerar a taxa de inflação no pós-guerra (cf. tabelas 1 e 2).

Esta finalidade da liberalização era clara, e na retórica do governo não parecia sequer
seriamente questionável. Em sua primeira mensagem enviada para inaugurar as sessões do
Congresso Nacional (15/03/47), o presidente Dutra afirmou claramente que
“Cabe tratar da importante questão do comércio exterior, na qual a política do governo se enquadra
no plano geral econômico-financeiro de combate à inflação. Assim, no tocante à importação faz-se mister
incentivar, predominantemente, a entrada no país de bens de produção, sem perder de vista, entretanto, a
conveniência da vinda de certas utilidades básicas, particularmente gêneros de primeira necessidade, que,
sobre representar um freio à especulação em certos setores, contribui para diminuir o desequilíbrio entre as
disponibilidades de bens de consumo e o meio circulante” (E. Dutra, 1947, p. 85, ênfase minha).

Mas se esperava que a indústria contribuísse aumentando a produção por meio da
modernização. Assim, a liberalização de importações conjugaria (um tanto contraditoriamente)
aumento da capacidade de produção e aumento da oferta importada de bens de consumo:

“Do ponto de vista econômico-financeiro, a característica preponderante da situação geral do país é
o forte desequilíbrio, traduzido nos fenômenos de inflação, entre a massa dos produtos de consumo,
imediato ou durável, entregue aos mercados internos, e os meios de pagamento…Obviamente, estavam
indicadas, para imediata prescrição, medidas de duas espécies: umas, de natureza financeira, para estancar a
corrente emissiva avolumadora do meio circulante; outras, de natureza econômica, com o objetivo de
aumentar a produção interna e, subsidiariamente, a importação dos artigos de maior carência” (p. 57).
Quanto às iniciativas de liberalização dos fluxos de capital estrangeiro, o sentido também
era claro nas palavras do presidente:

“De igual modo, foi assegurado o retorno do capital estrangeiro…Tal providência, de grande alcance para a
atração de novos capitais estrangeiros, tão necessários à nossa expansão econômica, foi ampliada logo após,
abolindo-se limitações percentuais a que estava sujeito o retorno de capitais, bem como restrições à remessa de
juros, lucros, dividendos, viagens etc… Abrimos as portas ao capital alienígena sempre que ele possa colaborar ativamente na exploração racional de nossos recursos naturais, no aperfeiçoamento de nossas instalações técnicas, na criação de novas indústrias, e continuaremos esta política com as precauções necessárias para que esta colaboração seja de fato benéfica à economia nacional” (pp. 95-7).

Em português claro, a esperança de colaboração na “exploração racional de nossos recursos
nacionais” tinha em vista particularmente a participação estrangeira na exploração e refino de
petróleo. Mas a esperança de atração de capitais externos era mais ampla do que isto. A mensagem
enfatizava que a tomada de empréstimos privados havia sido substituída por empréstimos de
governo a governo, enquanto a forma de aplicação privada por excelência tornava-se o
investimento direto: atraí-lo era o motivo da liberalização das remessas.11

A atração de filiais modernizaria a economia sem a necessidade de estatais, mas não para
um retorno à “vocação agrária” do país, ao contrário do que sugeriram alguns autores (cf. T.
Skidmore, 1967; O. Ianni, 1971; e G. Moura, 1984b). O incentivo à agricultura era visto como uma
forma de “reequilibrar” a economia brasileira e permitir o combate à inflação, mas não há indícios
de que isto se fizesse negando a industrialização. A grande comemoração do início das operações
da CSN não corrobora que Dutra fosse um agrarista anti-industrialista (a empresa foi tomada como
a mais forte evidência de que o país já não era somente agrícola), como ele freqüentemente fazia
questão de dizer que não era (cf. suas Mensagens Presidenciais na abertura dos anos legislativos).

A rationale da liberalização deve ser vista onde era explicitamente justificada: quanto aos produtos
importados, o combate à inflação; quanto às remessas de rendimentos de capital, estimular
investimentos sem pressionar as contas externas e os recursos internos.

É verdade que, naquele contexto político-ideológico, combater a inflação envolvia reduzir
“lucros extraordinários” de industriais e forçá-los à modernização. Mas o fato de que, para estes
fins, a “lei Malaia” tenha sido substituída pela liberalização das importações não indica que esta
visasse à “ruralização” do país. A liberalização cambial foi acompanhada pela preservação da taxa
de câmbio. Se a pressão dos “ruralistas” fosse hegemônica o suficiente a ponto de subordinar o
combate inflacionário na escala de prioridades, o governo não hesitaria em ajustar a taxa nominal
de câmbio à elevação dos preços (e custos) domésticos (uma demanda freqüente dos exportadores
agrícolas), ao invés de evitar a todo custo os impactos inflacionários de tal opção. Tampouco
imporia restrições a exportações de alguns produtos para privilegiar o abastecimento do mercado
interno — algo distante de uma opção “passadista” por um retorno aos velhos tempos.12

Este retorno “passadista” não estava no horizonte sequer de líderes ruralistas. Sua
mobilização política e ideológica visava, de um lado, estancar e mesmo reverter a grande
modificação de preços relativos favorável aos produtos manufaturados, que seria responsável pelo
“encarecimento da vida” (aos olhos dos que não ofertavam produtos manufaturados) e pelos
“lucros extraordinários” dos industriais; e combater as várias formas do “desvio de recursos” para o
governo ou entre os setores, que Vargas estivera presumidamente promovendo às custas da
agricultura. Estas demandas eram acompanhadas, defensivamente, da ressalva de que não se tratava
de negar “o progresso” trazido pelo processo de industrialização do país.13

Na defesa da tese relativa à restauração da filosofia da “vocação agrária” do país, Thomas
Skidmore (1967), cap. 2, se prende exageradamente a uma citação descontextualizada de passagem
do relatório do Ministério da Fazenda referente a 1946 (editado em maio de 1947): “É da essência
da economia latino-americana, e o Brasil nesse conjunto está integrado, certa concentração de
esforços na exportação de matéria prima e de gêneros alimentícios, bem como a importação de uma
ampla variedade de artigos manufaturados e de comestíveis industrializados”, parágrafo muito
citado na bibliografia (por exemplo, Lessa & Fiori, 1984). Mas o autor não se refere, por exemplo,
a que o relatório enfatizava anteriormente que “os prósperos negócios de exportação” precisariam
“ficar condicionados às necessidades do mercado interno, a fim de se evitarem as perturbações da
vida econômica, financeira e social” (p. 159). A própria passagem citada fora de contexto é
imediatamente precedida pelo comentário que lhe confere sentido: “Sem dúvida, a melhoria das
condições do mercado interno depende muito da recuperação do movimento importador” (p. 172;
grifo meu).

O sentido geral do relatório (como de outros documentos e declarações oficiais) na parte
referente ao comércio exterior é diferente da sugestão de Skidmore e outros. A justificativa da
liberação de importações é feita pela necessidade de regularizar a oferta no mercado interno,
desabastecido de importações que ainda lhe eram necessárias porque o país não fôra capaz de
aparelhar-se para suprir suas próprias necessidades:

“No início da atual administração, a situação econômica do país caracterizava-se pela sub-produção
de mercadorias e excesso de procura externa e interna. A deficiência da produção ainda mais se agravara
pelo baixo nível da importação…Esse desequilíbrio provém em grande parte da segunda guerra mundial, em
que o país teve de sacrificar as necessidades vinculadas às exigências do consumo interno…ainda não
atingimos a etapa em que se torne possível contar com a preponderância do mercado interno nas atividades
econômicas…Predominarão assim os efeitos econômicos e financeiros do comércio exterior no conjunto da
vida nacional, enquanto não se desenvolver quantitativamente a produção interna, diversificando-se nos
setores agropecuário, mineral e fabril, sobretudo pela transformação manufatureira das matérias-primas
nacionais…Urge empenhar esforços para que o nível da produção primária acompanhe o surto demográfico
do país, quer quanto às safras de gêneros alimentícios, quer em relação às colheitas de matérias primas
indispensáveis à alimentação e à produtividade manufatureira” (pp. 154-5).

Neste sentido, assim como na Mensagem Presidencial de 1947, o surto de importações de
1946 era elogiado por restaurar o equilíbrio do mercado interno contra a carestia: (1) aumentando a
oferta de importados e (2) possibilitando o reaparelhamento produtivo necessário ao abastecimento
do mercado interno. Isto valia tanto para a indústria quanto para a agricultura voltada para o
mercado interno. Quanto à necessidade de substituir as importações de trigo: “dependemos de
gêneros alimentícios de gêneros de procedência preponderantemente estrangeira, conforme o caso
do trigo. Aparelha-mo-nos com o objetivo de diminuir esse grau de dependência do mercado
externo” (pp. 172-3). Quanto à produção industrial: “As máquinas, aparelhos, ferramentas e
utensílios absorveram 21,32% da importação em cruzeiros. O aumento ocorrido no biênio foi de
96,64%. Portanto, quase duplicou, em cruzeiros, a importação relativa a esse grande agrupamento
formado por materiais reprodutivos tão indispensáveis ao surto da economia brasileira” (p. 174).14

Assim, o período não se caracterizou por um “retorno” ao velho liberalismo
presumidamente característico da Primeira República, se com isto se quiser dizer a completa
desconsideração dos interesses do “reaparelhamento” da indústria nos cálculos feitos quanto às
opções de política econômica. Negar este extremo não quer dizer, inversamente, que os industriais
se tornassem “hegemônicos” em algum período do governo. Mas entre admitir que não havia um
programa coerente para fomentar a industrialização do país e afirmar que os interesses industriais
não eram considerados nos cálculos das decisões ao longo de todo governo Dutra vai uma distância
grande que permite posições intermediárias (cf. S. Draibe, 1980, pp. 144-145).
Se o motivo da liberalização era ampliar a oferta para reduzir a escassez e a carestia no
mercado interno, não se deve esquecer que, durante a guerra, a percepção de escassez foi reforçada
por campanhas mobilizatórias do governo para a “economia de guerra”, de um lado, e por
campanhas publicitárias de filiais norte-americanas que alimentavam promessas de abundância no
pós-guerra (ver G. Moura, 1984, A.P. Tota, 2000). Assim, não se deve subestimar a importância do
mimetismo do padrão de consumo parcialmente induzido pela propaganda do american way of life,
durante a guerra, na decisão de liberar as importações de bens de consumo duráveis. Em um
contexto de escassez (real e presumida) e aspiração mimética de abundância, a popularidade da
decisão de revogar o regime de licença prévia era evidente em 1945, sendo claramente reconhecida
por José Pires do Rio (1947, pp. 484-5, 499-501).15

Mesmo considerando a influência do mimetismo cultural e a demanda reprimida por
mercadorias importadas divulgadas por grandes campanhas publicitárias (e o cálculo da
popularidade que a liberação de importações poderia trazer), é preciso evitar o equívoco de explicar
a crise cambial que se seguiria, como Vargas gostaria de repetir, pelo boom importador de
“bugigangas”. A visão de que a crise cambial de 1947 resultara principalmente do desperdício de
reservas cambiais com importações supérfluas de bens de consumo duráveis e viagens
internacionais popularizou-se depois da primeira interpretação oficial, a do relatório da Cexim
apresentado em junho de 1947 antes de instituir-se novo regime de licença prévia.16

Esta interpretação não corresponde completamente à realidade. É verdade que as
importações de bens de consumo duráveis no ano de 1946 multiplicaram mais de cinco vezes as
importações do ano anterior, e mais de sete vezes em relação à média do biênio 43-44 anos em
que a Coordenação de Mobilização Econômica, em conjunto com a embaixada norte-americana,
passaria realmente a limitar com rigor, em meio à escassez de oferta  de bens civis e de praça
marítima norte-americana, o “desperdício” provocado pelas encomendas de bens de consumo
duráveis nos anos iniciais da guerra. Entretanto, as importações de bens de consumo duráveis em
1946 foram apenas um pouco mais que o dobro que as de 1941, quando, em plena guerra, os
controles ainda não haviam sido endurecidos. Por outro lado, “o quantum das importações de bens
de capital para a indústria cresceu respectivamente em 47% e 57% em 1946 e 1947. O quantum das
importações de matérias primas para a indústria, apesar de ter declinado em 1946, cresceu 50% em
1947. A participação dos bens de consumo durável na pauta de importações foi de 9% em 46 e
11,7% em 1947, aproximadamente da mesma ordem de magnitude que em 1938-39 — 10,8 e
10,9%” (cf. Pedro Malan, 1984, p. 66).

Pesquisas acadêmicas revisaram esta interpretação, considerando-se atualmente que a crise
cambial de 1947 deveu-se a que: (1) o saldo comercial caiu rapidamente em 1947, enquanto (2) o
surto geral de importações concentrou-se em moedas conversíveis (60% oriundas dos EUA), (3)
exportações concentraram-se em moeda inconversível (apenas 40% destinadas aos EUA), (4) o
preço do café não se recuperou até 1949 como esperado, (5) e a fuga de capitais propiciada pela
liberação das remessas de lucro gerou saídas líquidas de US$ 500 milhões entre 1946-1950,
desfinanciado o balanço de pagamento e limitando a acumulação de reservas mesmo depois dos
controles instituídos em 1948 (P. Malan, 1976, 1977 e 1984; Vianna, 1987).

______________________________________
3. Alternativas conscientes à crise cambial (1947-1948)

Vimos que a liberação de importações em 1946 foi justificada tanto (1) pela necessidade de
importar bens de consumo para combater a carestia, quanto (2) pela necessidade de aparelhar a
indústria, para que a elevação/modernização da produção colaborasse para eliminar a escassez
interna. Quando a crise cambial eclodiu em 1947, o governo foi coerente. Justificou publicamente a
restauração de um regime de licenças prévias de importações que priorizava importações
complementares e dificultava concorrentes pela necessidade de continuar aparelhando a indústria,
garantindo o crescimento da produção interna em conjunto com a demanda interna. Controlando o
acesso às reservas escassas, também buscava evitar uma desvalorização cambial e seu impacto
inflacionário.

A bibliografia sobre a restauração do regime de licenças é incompleta em dois aspectos:

(1) enfatiza apenas a recusa em experimentar os impactos inflacionários de uma
desvalorização cambial, desconsiderando que garantir a expansão da produção
industrial também era algo tomado como um meio de evitar a aceleração inflacionária
que, oriunda do período de guerra, era explicada não só pela expansão das emissões,
mas também pela existência de limitações de oferta externa (bloqueio das importações)
e interna (“desaparelhamento”);

(2) interpreta o regime de licença prévia como uma opção inteiramente “inconsciente” de
seus impactos favoráveis sobre o “reaparelhamento” da indústria voltada para o
mercado interno.

A interpretação mais explícita neste sentido é a de T. Skidmore (1967), embora outros
autores proponham formulações parecidas. Diante da crise cambial que se tornaria flagrante em
meados de 1947, nas palavras de Skidmore, 1967, p. 98, “um equilíbrio a curto prazo só poderia ser
conseguido pela adoção de uma dentre as medidas: a desvalorização ou o controle de câmbio.

Escolhendo esta última, o regime de Dutra, provavelmente sem perceber as implicações de sua
atitude, forneceu um poderoso estímulo à industrialização brasileira... Este processo não foi, de
modo algum, produto de uma política deliberada por parte do governo Dutra. Ao contrário, resultou
de medidas destinadas à solução de problemas imediatos, tais como a inflação interna e o
desequilíbrio no balanço de pagamentos…Do ponto de vista dos que defendiam a industrialização
do Brasil, são exemplos de ‘sonambulismo’ no planejamento da política econômica”.17

É verdade que a opção de estabelecer controles evitava o impacto inflacionário e os efeitos
demorados e incertos de uma desvalorização. Mesmo os liberais que haviam criticado a instituição
do regime de licença prévia no governo Vargas aplaudiam agora a decisão de não desvalorizar o
câmbio, em vista de seus impactos inflacionários e, sobretudo, da presumida inelasticidade-preço
das exportações brasileiras: Eugênio Gudin, por exemplo, já repetia em 1945 o recado de seu
influente livro Café e câmbio (1933), afirmando em palestra aos cafeicultores que “nenhum
produto de nosso comércio internacional pode ser mais beneficiado pela estabilidade cambial que o
café…as sucessivas desvalorizações de nossa moeda só tem tido efeito deprimente sobre os preços-
ouro do café, com grave dano para a economia nacional, obrigando-nos a dar uma quantidade cada
vez maior de sacas de nosso produto em troca de nossas importações” (Arquivo EUG/reg.Gudin
Fo-pi45.09.16d). Mas a teoria pessimista das inelasticidades não convencia muitos dos exportadores
de produtos primários que, aparentemente, continuavam acreditando que a desvalorização tão
postergada tornaria seus produtos mais competitivos. À exceção dos cafeicultores, as demandas
foram atendidas pelos diversos mecanismos voltados a promover as exportações de produtos
“gravosos” com câmbios múltiplos a partir de 1948, uma maneira de conciliar o fomento às
exportações limitando o impacto inflacionário do aumento da taxa de câmbio que regulava as
importações regidas pelo sistema de licenciamento seletivo.18

Mas se  é inevitável admitir que a prioridade conferida à inflação e a existência de certo
ceticismo quanto aos efeitos positivos das desvalorizações cambiais (pelo menos a curto prazo)
determinam porque a decisão de reagir aos desequilíbrios cambiais não envolveu uma
desvalorização, daí a afirmar que as conseqüências diretas do regime de licenciamento de
importações (segundo critérios de essencialidade expressamente definidos) sobre o
“reaparelhamento” da indústria eram ignoradas vai um raciocínio arriscado, não amparado nos
documentos da época.

O próprio presidente Dutra não precisou esperar pela recuperação da indústria para prevê-
la, associá-la à substituição de importações como reação à crise externa, e prometer apoiá-la, antes
que o controle cambial se tornasse mais rigoroso (o que só aconteceria em 1948) — mas sem se
indispôr com os defensores da agricultura. De fato, ele afirmaria em discurso de 31/12/1947,
associando o que seria mais tarde o Plano Salte à crise externa e à superação dos “gargalos”
necessários para a substituição de importações: “Os recursos da nossa exportação são insuficientes.

Ou procuramos outras fontes de exportação, ou havemos de substituir os nossos acréscimos de
compra com produção nacional, evitando, desse modo, o aumento crescente da importação. Não é
possível escolher, com exclusividade, um ou outro caminho. Não há dúvida, porém, sobre a
conveniência e urgência de dotar o país de meios para incrementar a produção, através do
reaparelhamento dos transportes, do aumento da produção de energia e da exploração de
petróleo…Saúde, alimentação, transporte, energia e petróleo — são as balizas que devem orientar o
nosso esforço de recuperação”, uma vez reconhecido, depois do grande otimismo inicial, que a
confiança inicial na estabilidade do setor externo se frustara.19

A seguir, a Mensagem Presidencial de 1948 é um documento antecipatório de diversos
argumentos cepalinos mobilizados para explicar e justificar o planejamento da substituição de
importações no Brasil, articulando-a à política cambial. Ela contém várias passagens reveladoras da
postura favorável à industria com que o governo encarava a decretação de controles de câmbio,
expressamente associados, ali, ao fomento da substituição de importação por “diversificação da
produção interna” e à recusa em gastar divisas com bens dispensáveis, uma vez frustadas as
grandes expectativas anteriores. O sentido geral do problema foi ali definido, porém, não de um
ponto de vista redutível às vicissitudes conjunturais do imediato pós-guerra, mas em ampla
perspectiva histórico-estrutural. Senão vejamos:

“O Brasil é um país que ainda não se libertou das faixas de um processo de industrialização
primária… Seus grandes recursos potenciais, no reino vegetal ou mineral, jazem, por isto mesmo,
inaproveitados…Os aspectos graves da nossa balança de pagamentos decorrem precisamente do quadro
desalentador do colonialismo econômico brasileiro. O problema que nos é proposto se resume, destarte, em
não podermos utilizar e dinamizar as riquezas do solo e do subsolo, por nos faltarem bens de produção na
quantidade necessária. Formula-se então o círculo vicioso: a produção de bens de consumo em larga escala
se ressente da escassez dos instrumentos, que a tornarão maior e lhe darão mais vasto alcance. Enquanto isso
a produção desses fica retardada porque a economia colonial, de que ainda não nos desvencilhamos,
compromete ou paralisa a plena posse de nossas riquezas. Eis porque a política econômico-financeira do
governo federal terá de estruturar-se para uma ação de longo prazo, tomando como ponto de partida assim as
necessidades imediatas — bens de consumo — como as mediatas — bens de produção. Cumpre-nos,
todavia, coordenar esforços para que, na medida do possível a ação governamental se exerça
conjugadamente nos dois setores. Não nos é mais possível depender da produção alheia para o
abastecimento doméstico…” (pp. 89-90).

Dito isto, segue a mensagem na interpretação dos problemas cambiais do país e suas propostas
“conjunturais” e “estruturais” para enfrentá-los, manifestando desolação com o destino da
cooperação pan-americana e da lenta recuperação do pós-guerra:

Seis anos de privações, impostas pela guerra, exigiam que a satisfação de necessidades, a tanto
retardada, fosse logo atendida pelos países industriais, mormente os Estados Unidos, cujo esforço de
reconversão não pôde, porém, corresponder às ilimitadas esperanças que nele se haviam depositado. Daí o
período do após-guerra ter surpreendido a muitos, pois que se esperava um ímpeto construtivo semelhante
ao destrutivo, que o antecedera. O Brasil, mesmo três anos depois de terminadas as hostilidades, sofre com
os outros países das deficiências gerais que salteiam a produção mundial” (pp. 142-3).

A frustrada esperança externa teria efeitos desastrosos sobre as reservas externas do país,
uma vez que se “…iniciou um movimento importador sem discriminação, a fim de abastecer o
mercado interno. Não havendo, a princípio, critério seletivo nessa importação, ao invés de nos
concentrarmos em artigos que fossem bens de produção, despendemos parte apreciável de nossos
créditos em bens de consumo” (p. 143). Na prática: seria preciso combater o problema cambial
substituindo importações por produção doméstica, e isto se faria selecionando as importações
segundo as necessidades do reaparelhamento produtivo interno, capaz de permitir produzir de
dentro o que seria economizado lá fora.

Com efeito, diante da circunstância desagradável de não termos nos precavido de antemão
por fundamentar-mo-nos em esperanças ilusórias, a saída agora seria controlar as importações para
fomentar sua substituição por produção doméstica:

“Ora, para precaver os próprios interesses do povo, é necessário firmar a noção de que o Brasil precisa
importar, mas com a finalidade de equipar-se convenientemente, para incrementar a sua indústria e
aparelhá-la do que lhe falta. Uma importação, orientada conforme esse programa, exige a fixação de justos
critérios de oportunidade, seleção da natureza e da qualidade dos artigos; exige, em suma, uma
hierarquização para que se obtenha a máxima utilidade social com as aquisições…” (pp. 147).

Havia mesmo a consciência de que a industrialização implicaria em uma alteração
progressiva na pauta de importações:

“É de esperar que a industrialização do Brasil, que vem se processando em vários setores de modo tão
auspicioso, determine novos deslocamentos nas correntes importadoras, passando o mercado interno a ser
abastecido pela produção nacional, apesar de esta exigir, para a sua própria expansão, que as aquisições no
estrangeiro se diversifiquem à medida que nossa indústria se torne mais perfeita” (pp. 148).

A despeito de gerar recomposições da pauta de importações que não necessariamente
economizariam divisas a maior prazo, a expansão da produção industrial interna era explicitamente
tomada como condição complementar e indispensável no combate à inflação: “Se as medidas de
ordem financeira ou fiscal são o caminho que se abre naturalmente a um governo que deseja
enfrentrar o problema da inflação, providências de natureza econômica, destinadas a levantar o
tônus da produção do país, têm de ser o seu complemento lógico. O excesso de meio circulante
continuará pesando indefinidamente se não for absorvido, a pouco e pouco, pela expansão
econômica — vale dizer, pelo aumento da produção…”, devidamente complementada pela
preservação da estabilidade cambial diante do dólar (p. 153).20

É provável que se esta fonte documental fosse mais discutida na bibliografia (desconheço
qualquer discussão dela), ter-se-ia economizado litros de tinta sobre o “sonambulismo” da
administração Dutra, que (presumidamente) favorecera a “substituição de importações”
organizando o controle seletivo das importações “sem saber” o quê estava fazendo. É claro que os
discursos de Dutra também tinha um valor retórico, evidentemente grandiloqüente demais vis-à-vis
suas realizações práticas. Mas tendo sempre alguma intenção política (no caso, o convencimento do
interlocutor quanto à correção da iniciativa implementada ou a implementar), o discurso
presidencial não esgota todo o sentido da iniciativa governamental, mas é certamente indicativo do
grau de consciência quanto às conseqüências possíveis (com maior ou menor previsibilidade e
incerteza) da iniciativa justificada. O discurso acima (como outros) indicam que as conseqüências
do regime de licença prévia sobre a indústria não eram desconhecidas (para dizer o mínimo).

Não poderia ser diferente: (1) a crise cambial significou a perda de ilusões e a tomada de
consciência de uma realidade internacional hostil; (2) admitir publicamente esta tomada de
consciência era um recurso político voltado a antecipar e desarmar críticas da oposição (liderada
por Getúlio Vargas) ao alegar que o governo já tomara as iniciativas exigidas pelo momento.21

Afinal, o debate político e econômico não se esgotara em 1946, muito menos o debate sobre
vantagens e desvantagens do controle cambial, segundo finalidades desenvolvimentistas ou não
(ver, p.ex., propostas finais da II Conclap apud E. Carone, 1980, pp. 356-360). Tendo em vista a
centralidade do tema naquela conjuntura exemplar de controvérsias sobre as orientações
econômicas adequadas para o país, é correto dizer que o governo foi obrigado a recuar (a
contragosto) da política cambial que inicialmente considerara ideal (simplesmente porque ela não
se mostrara viável), mas isto não deve implicar dizer que os efeitos deste recuo sobre a indústria e
seu “reaparelhamento” fossem desconhecidos. Ao admitir que o governo acalentara “ilimitadas
esperanças” (reconhecidamente frustradas) a respeito de suas relações com os norte-americanos, o
presidente mostrou (e procurou demonstrar) ser capaz de aprender com o fracasso, embora
permanecesse distante de retirar e buscar implementar todas as exigências práticas que pudessem
corresponder a esta nova consciência.

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