Percalços da estratégia Sul/Sul: a Política Externa do primeiro governo Lula

Prof. Maria Cecília Spina Forjaz  / NUPPS(Núcleo de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo)

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1- Introdução

Antes de analisar a política externa do primeiro governo Lula seria
importante descrever suscintamente os principais tópicos da política
externa da era FHC, permitindo-nos comparação com a atual.

No plano regional foi dada prioridade ao relacionamento com a
Argentina e com o Mercosul, mesmo em momentos de crise, em
qualquer dos países do bloco regional e apesar das enormes dificuldades
de entrosamento de economias tão distintas.

Ainda no plano da política regional, iniciaram-se as conversações entre
o Mercosul e a União Européia com a intenção de reduzir as barreiras e
ampliar o comércio entre os dois blocos, como uma possível alternativa
à dependência excessiva de nosso maior parceiro, os Estados Unidos.
Manter o histórico relacionamento brasileiro com os Estados Unidos e a
União Européia, antigos e perenes parceiros comerciais, sem demonstrar
subordinação e fraqueza.

Ampliar o espectro das parcerias externas com outros países,
principalmente outras potências emergentes, como a Índia, a China, a
Rússia e a África do Sul.

No plano multilateral o governo de Fernando Henrique deu ênfase à
diplomacia comercial,tornando especialmente importante nossa
presença na Organização Mundial do Comércio, defendendo interesses
de vários setores econômicos e usando os mecanismos próprios dessa
organização  para incrementar nosso comércio exterior.

Com relação à ALCA o governo deu  continuidade às negociações
iniciadas por Itamar Franco, sem imprimir muita prioridade a essa
questão.

Em todas essas iniciativas percebe-se a importância que foi atribuida à
“diplomacia presidencial”, alimentada pela figura respeitável e
reconhecida de intelectual cosmopolita e poliglota,” o príncipe dos
sociólogos” exibida pelo presidente brasileiro. Esses atributos foram
amplamente usados na busca deliberada de melhoria da imagem doBrasil no mundo e da eliminação de inúmeros preconceitos relativos ao
país do carnaval e do futebol.
Em relação a essa agenda, o que efetivamente mudou no governo Lula,
a partir de janeiro de 2003? Pode-se perceber uma alteração profunda
nos rumos da política externa brasileira?

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2- A política externa no plano multilateral: as relações com a OMC e a
criação do G-20

Invertendo as prioridades do governo anterior, que apesar de diversificar
nossos contactos internacionais, manteve como prioritárias as relações com
os tradicionais parceiros, ou seja, Estados Unidos e União Européia, o
governo Lula praticamente abandonou a ALCA e deu foco total à nossa
atuação junto ao organismo multilateral e dentro dele adotou política mais
agressiva em relação aos países ricos e inovou tentando intensificar as
negociações com outros países em desenvolvimento, formulando a
denominada estratégia sul/sul.

A arena mais importante para a diplomacia comercial brasileira (e para
quase todos os países que pertencem a essa organização, que são hoje 150,
com a recente inclusão do Vietnã) está dada pela OMC, que se originou do
antigo GATT(Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, na sigla inglesa).
Entre 1986 e 1993 vigorou a Rodada Uruguai que deu os primeiros passos
na tentativa de liberalizar o comércio mundial, numa fase de total
hegemonia dos países ricos, e que se transformou em OMC em 1994.

A Rodada Doha foi lançada em dezembro de 2001, na seqüência da
comoção global causada pelos atentados de 11 de setembro, e seu objetivo
principal era reduzir o desequilíbrio entre a forte liberalização dos
mercados de produtos industrializados, que vinha ocorrendo desde 1947, e
o imenso protecionismo agrícola, ainda intocado no comércio mundial.

Apesar disso em 2002 os Estados Unidos dobraram seus subsídios
agrícolas e a União Européia só cortou alguns poucos em 2003, como
conseqüência de reforma da Política Agrícola Comum.

Pouco antes do início da reunião ministerial de Cancun, em 2003, UE e
EUA divulgaram suas posições defensivas em subsídios e acesso a
mercados e sob a liderança do Brasil e seu Ministro das Relações
Exteriores, Celso Amorim, 20 países em desenvolvimento (entre os quais
China, Índia, Argentina e África do Sul) formaram o grupo G-20 para lutar
com mais força contra a estratégia dos ricos.

A reunião terminou num impasse total, sem conseguir conciliar as posições
conflitantes relativas à redução de subsídios e ampliação do acesso a
mercados, mas a atuação coesa e tecnicamente competente do G-20
significou inovação importante no cenário das negociações multilaterais.

Na nova dinâmica negociadora inaugurada nesse momento o Brasil
adquiriu maior centralidade e ganhou alguma liderança entre as chamadas
potências médias. É preciso destacar a dificuldade do processo negociador
da OMC, já que ele ocorre por consenso, diferentemente do FMI e do
Banco Mundial que deliberam pelos votos ponderados de seus acionistas
majoritários.
As negociações foram retomadas em meados de 2004 em Genebra a partir
de um roteiro preparado anteriormente e que propôs novamente a redução
gradual dos subsídios pelos ricos, combinada a uma contrapartida de
redução tarifária para serviços e produtos industrializados pelos
emergentes. Mais uma vez não foi possível chegar a um acordo, o que
colocou em cheque a possibilidade de resultados vantajosos para o Brasil,
já que o governo Lula concentrou sua atuação na OMC e desprezou a
ALCA e as negociações de um acordo de livre comércio entre Mercosul e
União Européia, iniciadas no governo FHC. *****

O fracasso da Rodada Doha se concretizou em dezembro de 2005 na
reunião ministerial de Hong Kong cujas principais decisões foram:

adiamento no corte dos subsídios à exportação até 2013

retrocesso no acesso a mercados: foram estabelecidos sem muita clareza
“produtos sensíveis” sujeitos a cortes menores nas barreiras tarifárias e que
podem afetar negativamente exportações brasileiras; foram admitidas
salvaguardas aplicadas por países em desenvolvimento para frear
importações, baseadas em gatilho de preços, quando a cotação mundial
cair.

corte de tarifas de produtos industriais: cortes mais altos sobre tarifas mais
altas

-serviços: nada resolvido e decisão adiada.

Essas decisões são francamente desfavoráveis aos países em
desenvolvimento e não há mais tempo de retomar as negociações porque a
política de comércio exterior dos Estados Unidos é determinada pelo
Congresso que concedeu ao Executivo uma Trade Promotion
Authority(TPA) que termina em junho de 2007.

O insucesso das negociações multilaterais foi muito desvantajoso para o
Brasil porque os países ricos, principalmente Estados Unidos, tem tido uma
estratégia de incentivar acordos bi-laterais dos quais não participamos e
ficamos isolados.

É o caso de acordos com a maioria dos países da América Central, além do
Chile, Colômbia e Peru, importantes parceiros comerciais do Brasil.

Existem cerca de 300 acordos bi-laterais aprovados ou sendo negociados, o
que o economista indiano Jagdish Bhagwati chamou de spaguetti bowl , e
que pode significar a exclusão brasileira de vários mercados, já que cada
acordo desses reserva mercados e define preferências comerciais  só entre
os signatários. O fracasso de Doha e o predomínio de acordos bilaterais
expõem a fragilidade das prioridades da política externa brasileira.

No final de 2006 ressurgiram sinais de tentativas de retomada das
conversações no âmbito da rodada Doha, porém, com poucas chances de
sucesso. Além da resistência dos países ricos em eliminar, ou pelo menos
diminuir subsídios á produção e exportação de produtos agrícolas,
aumentaram as divergências internas do G-20, o que dificulta ainda mais a
obtenção de consensos.

Países com alta qualificação para competir no mercado internacional do
agronegócio, como Brasil e Argentina, por exemplo, tem interesses muito
diferentes de outros, como a Índia, que quer manter seu mercado protegido.

Autoridades indianas passaram a defender a criação de uma categoria de
produtos “especiais” protegidos por barreiras e outros países emergentes
recusam-se a fazer concessões na área de produtos industrializados e
serviços, que são exigências dos desenvolvidos.

Nossos sócios do Mercosul estão incluídos nessa categoria. Se o governo
argentino mantém tarifas no interior do bloco regional, com certeza não
admite abrir seu mercado industrial para as demais nações. Enfim, a
crescente desunião do G-20 é mais um fator a desencorajar a decolagem
das negociações multilaterais de comércio.

Quanto à ampliação do comércio com parceiros não tradicionais e a ênfase
nas relações comerciais com o terceiro mundo, não produziram resultados
efetivos. O comércio cresceu muito, mas não por causa dessa política.

Apenas um exemplo: a participação do Oriente Médio no total das
exportações brasileiras nos últimos 4 anos permaneceu estável em torno de
4%, enquanto as exportações para os Estados Unidos cresceram 112% entre
1999 e 2005. Além disso, 68% dos produtos importados pelos americanos
entram no país com alíquota zero.

Outra derrota brasileira no plano multilateral foi a frustrada candidatura do
embaixador brasileiro Luiz Felipe de Seixas Correa  para a diretoria-geral
da Organização Mundial do Comércio. Não só o Brasil perdeu para o
francês Pascal Lamy, como teve que enfrentar o desprestígio de disputar o
cargo com outro latino americano, o uruguaio Perez del Castillo, o que
tornou evidente a ausência da tão divulgada hegemonia brasileira na
América Latina.

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3- A política externa no plano regional

A- Ampliação das dificuldades do Mercosul

Criado inicialmente como área de livre comércio, o Mercosul transformou-
se em 1994 em união aduaneira, isto é, passou a ter um grau mais avançado
de integração econômica, tendo uma Tarifa Externa Comum(TEC) nas
transações comerciais com todos os outros países e exigindo-se consenso
dos componentes do bloco para assinar acordos comerciais.

A heterogeneidade e o diverso grau de industrialização e desenvolvimento
econômico de Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai sempre causaram
dificuldades para o funcionamento do bloco, ainda enquanto área de livre
comércio e mais ainda na situação de união aduaneira, que nunca se
efetivou plenamente: há muitas perfurações da tarifa externa comum e
acumulam-se exceções na cobrança de tarifas no comércio intra Mercosul.

O presidente argentino Nestor Kirchner, na reunião de presidentes em
dezembro de 2004, comemorativa dos dez anos de união aduaneira,
seguindo a tradição de governos anteriores, deu todo apoio a exigências de
setores industriais argentinos exigindo a aplicação de “salvaguardas”
(cobrança de tarifas ou estabelecimento de cotas de importação) sobre
vários produtos exportados pelo Brasil, tais como carne suína, tecidos,
calçados, máquinas de lavar, televisores, fogões e geladeiras, entre outros.
Setores empresariais brasileiros, representados pela FIESP, pela Coalizão
Empresarial Brasileira, pela CNI, pela Associação de Comércio Exterior do
Brasil(AEB) tentaram resistir à iniciativa argentina, impondo barreiras
similares `a importação de cinco produtos argentinos(arroz, trigo, vinho,
alho e cebola) tendo alguns deles proposto a volta do Mercosul à condição
anterior de área de livre comércio.

Mas o governo Lula e o Itamaraty não encamparam as posições do
empresariado brasileiro e mantiveram a ênfase proposta no início do
governo na manutenção e aprimoramento do bloco regional, falando em
“mais Mercosul”, nas palavras de Celso Amorim. Essa postura conciliadora
do governo em relação às demandas argentinas não agradou ao
empresariado brasileiro e significou a aceitação das salvaguardas propostas
pelos vizinhos.

Na reunião de cúpula de Ouro Preto o ministro reafirmou a centralidade da
integração regional e a importância da estratégia sul/sul proposta pelo
governo Lula:”Em Ouro Preto se concluíram as negociações dos acordos
de preferência com a Índia e a União Aduaneira da África Austral(SACU),
o que consolida a diversificação de nossas parcerias externas e reforça os
laços de cooperação sul/sul(O Estado de S. Paulo, 28/12/2004).

Esses acordos de preferência exaltados pelo principal ideólogo da estratégia
sul/sul são os mesmos criticados pelo especialista em comércio exterior e
economista da PUC/Rio de Janeiro, Marcelo de Paiva Abreu: “Afinal, o
que se promete como resultado tangível da estratégia alternativa de
aproximação aos grandes países em desenvolvimento é muito limitado.

Para se ter idéia anuncia-se a assinatura de acordos de preferências
tarifárias com a Índia e a União Aduaneira da África Austral que
incluiriam, no primeiro caso, 450 produtos de lado a lado e, no outro caso,
1000 produtos, comparados a universos beirando 10 000 linhas tarifárias. E
não se trata de eliminação das tarifas, mas de preferências que variarão
entre 10% e 100%.”( O Estado de S. Paulo, 22/11/2004).

A crise persistente do Mercosul também tem impedido progressos tangíveis
nas negociações para um acordo de livre comércio Mercosul/ União
Européia. A aproximação desses dois blocos regionais foi preterida, assim
como a ALCA, em função da prioridade total conferida pelo governo Lula
ao plano multilateral(OMC) e à ênfase nas negociações com países em
desenvolvimento.

Essa negociação, que começou em meados dos anos 90, permanece como
um dilema emperrado.Os europeus querem acesso à liberalização de
serviços, que os membros do Mercosul não desejam, ao mesmo tempo  que
negam a abertura de seus mercados à exportação de bens agrícolas.

B- A criação da Comunidade Sul-Americana de Nações

Ainda no plano regional, o governo Lula tentou reforçar a hegemonia
brasileira através da integração comercial, política e de infra-estrutura,
criando a Comunidade Sul-Americana de Nações(CASA), que uniria o
Mercosul aos países andinos.

O primeiro passo nessa direção  foi o acordo de livre comércio entre o
Mercosul e a Comunidade Andina de Nações (CAN), assinado em
dezembro de 2003, e considerado frustrante pelos empresários brasileiros.
Por esse acordo, composto de um complicado cronograma de desoneração
tarifária, o Brasil reduzirá suas tarifas de importação muito mais depressa
do que o Peru,  Venezuela, Equador e Colômbia,ou seja, é muito desigual
na concessão de benefícios.

Mas, apesar das enormes concessões brasileiras, a reunião de lançamento
da CASA em Cuzco(dezembro de 2004) foi esvaziada pelos outros
presidentes do Mercosul, que não compareceram, e por alguns países
andinos, demonstrando a fragilidade das pretensões hegemônicas reveladas
pelo Brasil.

Outro exemplo das dificuldades dessa integração sul-americana liderada
pelo Brasil, sob os auspícios da Comunidade Sul-Americana de Nações, é o
caso da construção da Rodovia Interoceânica, ligando o Acre a três portos
peruanos no Oceano Pacífico.

A estrada em construção é uma das principais obras da Integração da Infra-
estrutura Regional da América do Sul, um dos três eixos daquela
organização regional, e seria um meio de escoamento da produção
brasileira para a Ásia  através do Pacífico, encurtando distâncias e evitando
o transporte rodoviário de mercadorias até os portos do Atlântico, para só
então dirigir-se ao continente asiático.

O problema é que, graças ao alto custo do transporte rodoviário e pela falta
de escala nas trocas entre Peru e Brasil, as grandes empresas peruanas não
pretendem utilizar essa estrada. É o caso da maior exportadora do Peru, a
Southern Copper , que continuará utilizando o porto de Santos, via Terra
do Fogo, apesar da longa distância.

Se isso ocorrer, os agricultores brasileiros do Acre, Rondônia e Mato
Grosso que exportam soja também podem se desinteressar pela utilização
da rodovia, já que, se os caminhões voltarem vazios do Peru, o preço do
transporte pode não compensar a distância economizada.

São questões delicadas de logística que podem transformar os belos
discursos da integração regional em meras figuras de retórica. O contexto
mais amplo que explica a provável inutilidade da estrada é o fato de que o
Brasil é o sétimo destino das exportações peruanas, enquanto os Estados
Unidos são o primeiro, o que por sua vez esclarece o interesse peruano por
acordos comerciais com o grande irmão do norte, em detrimento do Brasil.

C- Crise geral da ALCA

A Área de Livre Comércio das Américas proposta pelos Estados Unidos e
amplamente apoiada pelo Canadá e México, ocupou  boa parte das energias
do segundo mandato FHC, que, no entanto, acabou não dando prioridade a
essa questão e não chegando a nenhum entendimento definitivo.

O governo Lula aprofundou a discordância em relação à Alça e, na prática,
enterrou as negociações relativas a essa organização regional.

O evento que marcou esse  rompimento foi a Quarta Cúpulas das Américas,
realizada em Mar del Plata na Argentina, em novembro de 2005, com a
participação dos 34 países do continente americano, representados por seus
presidentes ou primeiro-ministros.

A reunião mostrou um continente dividido em dois blocos inconciliáveis:
de um lado 29 países liderados pelos Estados Unidos e de outro o Mercosul
aliado à Venezuela de Hugo Chavez.

Enquanto os primeiros tentavam retomar as conversações para implementar
a Alça, o segundo grupo recusou-se a participar afirmando que”ainda não
estão dadas as condições para alcançar um acordo de livre comércio
equilibrado e eqüitativo”, mencionando o protecionismo americano e a
necessidade de eliminação de subsídios para possibilitar relações
comerciais menos assimétricas.

Embora o presidente mexicano Vicente Fox tivesse sugerido uma Alça sem
o Mercosul e seu associado venezuelano, as negociações não prosperaram
pela impossibilidade de uma integração regional sem a participação do
Brasil.

A principal conseqüência do insucesso da Alça foi a mudança de estratégia
americana: partir para inúmeros acordos bilaterais para conseguir maior
liberalização comercial, excluindo o Brasil e seus aliados. Imediatamente
se iniciaram negociações com o Peru e Colômbia , com os quais foram
firmados acordos de livre comércio, que aguardam ratificação pelo
Congresso dos Estados Unidos.

A maioria democrata na Câmara e no Senado conquistada nas eleições
parlamentares de 2006, no entanto, colocam em suspense a aprovação
desses acordos. Representantes do Partido Democrata deverão presidir as
duas comissões do Congresso que tratam da política comercial americana,
ou seja, a Comissão de Modos e Meios da Câmara e a poderosa Comissão
de Finanças do Senado, e eles pretendem que o texto dos acordos inclua
dispositivos que obriguem Peru e Colômbia a adaptar-se a regras da
Organização Internacional do Trabalho(OIT) que impedem trabalho infantil
e trabalho escravo, isto é, temem a mão de obra barata que pode competir
com as empresas americanas.

Já há mais tempo, desde 2002, há um acordo de livre comércio com o
Chile, e foi visível o aumento das exportações americanas para esse país:
33% em 2003 e 43% em 2004.
Cada país latino-americano que amplia comércio com os Estados Unidos é
um cliente em potencial a menos para as exportações brasileiras e para a
efetiva liderança brasileira no hemisfério sul e na vizinhança mais imediata.

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4- A grande derrota simbólica e política: o assento permanente no
Conselho de Segurança da ONU

Na tentativa de ampliar o poder e influência do Brasil no cenário
internacional o governo Lula colocou como prioritária a luta para conseguir
um assento permanente no   Conselho de Segurança da ONU, que refletisse
as reais potencialidades do país, considerado potência média e uma das
grandes lideranças dos países em desenvolvimento.

Com esse objetivo a diplomacia brasileira uniu-se ao G4(Alemanha, Índia,
Japão e Brasil), também aspirantes a essa posição, e tentaram apressar o
processo de reforma da Organização das Nações Unidas, criada em 1945 e
cuja estrutura de poder reflete aquele momento histórico do imediato pós-
guerra.

Nessa conjuntura o Conselho de Segurança foi estabelecido com quinze
membros, dos quais cinco  permanentes e possuidores de poder de veto
sobre as decisões do colegiado,(Estados Unidos, Inglaterra, França, Rússia
e China) e dez não permanentes, compostos por um rodízio de nações.
Tendo em vista modernizar e adequar o Conselho à atual correlação de
forças da comunidade internacional o G-4 apresentou o “modelo A” para
ser votado em setembro de 2005 pela Assembléia Geral da ONU: criação
de mais seis cadeiras permanentes, ocupadas pelo Brasil, Alemanha, Japão,
Índia e dois países africanos, além de mais quatro membros não
permanentes.

A proposta reflete claramente a busca de um maior equilíbrio geopolítico,
com a inclusão de dois dos países mais ricos do mundo,(derrotados na
Segunda Guerra Mundial) de um representante da América Latina, dois da
África e mais um da Ásia, a Índia, liderança emergente de grande atuação
nos organismos multilaterais.

Apesar de intensa campanha e mobilização de apoios a proposta enfrentou
vetos cruzados.Os Estados Unidos rejeitaram a Alemanha e não apoiaram
Brasil e Índia(também rejeitada pelo rival Paquistão).O Japão foi vetado
pela China e Coréia do Sul e o Brasil pelo México e Argentina, ambos
aspirantes à representação da América Latina, sendo que o continente
africano também não conseguiu chegar a consenso sobre seus
representantes.

A performance brasileira significou derrota flagrante para as pretensões de
liderança hemisférica  tão propalada pelo governo Lula, já que apenas Cuba
e Venezuela apoiaram sem restrições a participação brasileira.

A aprovação do modelo A exigiria três votações por maioria de dois terços
na Assembléia Geral, além da ratificação pelos  Parlamentos de 128 países,
incluindo os cinco membros com direito a veto.

Diante de tanta dificuldade e a inexistência de consenso, a solução
conciliatória encontrada pela sexagésima Assembléia-Geral da ONU,  em
setembro de 2005, foi o adiamento da reforma do Conselho de Segurança,
o que sepultou, por enquanto, os projetos hegemônicos do governo Lula.

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5-A aproximação com os países árabes, a China e a Rússia

Na estratégia sul/sul o governo Lula vem  tentando diversificar nossos
parceiros comerciais em diversas direções do mundo subdesenvolvido e em
desenvolvimento, com especial prioridade para a China, Rússia e os países
do Oriente Médio.

No último caso sobressai a cúpula América do Sul-Países Árabes,
realizada em Brasília em maio de 2005, com a intenção de ampliar a
integração birregional, projetar a liderança brasileira e buscar
investimentos.

Dos 34 líderes árabes e sul-americanos convidados, compareceram apenas
a metade, o que de início caracterizou desprestígio para o Brasil. Do lado
árabe a intenção não era comercial ou econômica, mas política, para
capitalizar apoio à sua causa no enfrentamento com os Estados Unidos.

Na percepção de José Augusto Guilhon Albuquerque, especialista em
Relações Internacionais, o encontro não serviu como plataforma de
projeção de liderança internacional do Brasil mas foi útil como cenário para
os árabes fazerem propaganda anti-israelense e anti-imperialista: “ao negar
o pedido americano de enviar um observador para a cúpula, o governo
brasileiro mandou o recado implícito de que se trataria de uma reunião
contra os EUA.”(O Estado de S.Paulo, 15/5/2005).

Quanto à aproximação com a China, os benefícios estão claramente do lado
chinês e os custos do lado brasileiro. A começar do reconhecimento da
China como economia de mercado,sem nenhuma compensação concreta
para o Brasil. Esse reconhecimento foi importante para que a China
pudesse integrar a OMC e, ao contrário de outros países, que barganharam
seu apoio em troca de vantagens comerciais, o Brasil deu seu
reconhecimento quase de graça, ou seja, conseguiu apenas alguma abertura
no mercado de carnes, sem nenhuma penetração de produtos
manufaturados no mercado chinês.

Quanto à invasão de produtos industriais chineses de baixo custo, não
incomodou muito enquanto o dólar estava alto. Desde a desvalorização da
moeda americana, no entanto, a enxurrada chinesa passou a preocupar
muito o empresariado industrial brasileiro.

A Rússia conseguiu apoio brasileiro para sua entrada na Organização
Mundial do Comércio(que ainda não se concretizou) em troca de muito
pouco, isto é, alguma abertura no mercado de carnes, que passou a sofrer
embargos em conseqüência da febre aftosa.

Para obter aprovação dos americanos(o que só está acontecendo agora,
final de 2006) os russos concederam generosas cotas para carne bovina e
dos europeus conseguiram cotas para frango.

Os ex países comunistas transformaram-se em concorrentes perigosos no
comércio internacional: estão conseguindo capitais e investimentos de
empresas americanas e européias, utilizam mão de obra extremamente
barata, produzem barato, exportam mercadorias de baixo custo e roubam
empregos dos demais países.

As prioridades brasileiras tem ido nas direções mencionadas, enquanto os
países ricos passaram a privilegiar o mercado asiático e a APEC(Ásia
Pacific Economic Cooperation ) , a mais dinâmica conexão econômica e
comercial, que interliga os dois lados do Oceano Pacífico, na Ásia e na
América, englobando antigas e novas potências econômicas. Esse eixo, que
vai  no sentido Leste/Oeste, tem assumido cada vez maior relevância para o
comércio internacional, enquanto a política externa brasileira permanece
nos antigos padrões do confronto norte/sul e privilegia relações comercias
dentro do hemisfério sul.

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6- As ameaças ao Sistema Geral de Preferências(SGP)

A atuação brasileira no sistema multilateral de comércio internacional e a
liderança do G-20 tem provocado cada vez maior animosidade contra o
Brasil dentro do Congresso americano, enquanto ainda dominado pelo
Partido Republicano do Presidente George W. Bush, e deverá piorar
quando os democratas assumirem a maioria parlamentar a partir de 2007.

A expectativa de maiores dificuldades tem a ver com a tradição de maior
protecionismo entre os parlamentares do Partido Democrático, do que
aqueles do atual partido hegemônico no Congresso.

O presidente da poderosa Comissão de Finanças do Senado americano,
Charles Grassley, está ameaçando retirar o Brasil e a Índia do SGP. Criado
em 1974, esse programa dá isenção parcial ou total de tarifas para produtos
exportados por nações em desenvolvimento e tem beneficiado grandemente
o Brasil.No ano passado empresas brasileiras venderam US$ 3,6 bilhões de
dólares através desse mecanismo, o equivalente a 15% das nossas
exportações para os Estados Unidos.

As motivações do senador americano são facilmente compreensíveis pois
ele é do estado de Iowa, o maior produtor de etanol dos Estados Unidos, e,
portanto, competidor do Brasil.

As vantagens do SGP terminam no final deste ano e só serão renovadas se
o Congresso americano aprovar nova lei nesse sentido ainda em dezembro.
Não é a primeira vez que o Brasil enfrenta problemas nessa área e já teve
várias ameaças de exclusão do sistema.

O ministro do Desenvolvimento, Luiz Fernando Furlan, viajou para
Washigton no início de novembro para tentar reverter essa tendência, mas,
seus apelos não foram muito bem recebidos pelo governo americano.
Junto á iniciativa privada o Brasil continuará buscando apoios pois muitas
companhias americanas dependem do SGP para ter acesso a insumos e
matérias primas produzidas nos países emergentes, e se Brasil e Índia
forem excluídos do sistema terão que buscar novos fornecedores,
provavelmente na Ásia.

As perspectivas devem piorar a partir de janeiro já que o sucessor de
Grassley, o democrata Max Baucus tem demonstrado agressividade em
relação ao Brasil, e não constitui exceção entre os políticos de seu partido.

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7-Conclusões: balanço geral da estratégia sul/sul e perspectivas do novo
mandato

A pergunta formulada na introdução merece resposta afirmativa. A política
externa do primeiro governo Lula distanciou-se muito das prioridades do
governo anterior e assumiu novos rumos.

Ampliou-se o objetivo da diplomacia presidencial, Lula viajou muito mais
do que Fernando Henrique, baseada na nova imagem do presidente líder
sindical vindo das classes populares e representante da esquerda e da
mudança social.

Para contrabalançar uma política macroeconômica conservadora e muito
semelhante à do governo anterior, tentou-se fazer da política externa a
garantia de uma política esquerdista e progressista, que pudesse satisfazer
aos anseios do eleitorado e dos militantes do Partido dos Trabalhadores,
decepcionados com o caráter conservador da política econômica.

Estratégia sul/sul seria o antídoto e o oposto da ortodoxia econômica
efetivamente praticada e poderia amainar as resistências petistas e de
aliados mais à esquerda na coalizão governamental.

O objetivo  de fazer o Brasil membro permanente do Conselho de
Segurança ocupou lugar central na diplomacia brasileira, ao lado da
tentativa de liderança junto à OMC e ao G-20.

Mas a prioridade absoluta foi a diversificação das relações políticas e
comerciais com países emergentes, principalmente com as outras
promissoras “baleias” da economia mundial: China, Índia, Rússia, África
do Sul, que juntas com o Brasil formaram a sigla mágica das novas
relações internacionais:BRICS.

A integração sul-americana e a expansão do Mercosul tiveram posição
destacada na agenda diplomática, como contraponto à ALCA e como
resistência às imposições do grande irmão do Norte.

Essa estratégia, resumida na expressão sul/sul, promoveu ganhos
comerciais concretos para a economia brasileira? Possibilitou ampliação
significativa de nosso comércio exterior?

Um dos problemas enfrentados por essa política externa é que metade da
América Latina do lado do Pacífico está preferindo outro modelo de
integração forte com os Estados Unidos, a Europa e a Ásia e não aceita a
primazia do Mercosul, que hoje inclui a Venezuela.

Quanto ao continente africano, não oferece de fato condições de expressiva
ampliação comercial. Os mercados são pequenos e ainda muito
dependentes das antigas metrópoles européias.Mas, apesar disso, o
comércio vem crescendo e vendemos em 2006 22,8% a mais do que no ano
anterior.Na questão política, no entanto, os países africanos não sufragaram
o Brasil na eleição para a diretoria geral da OMC.

O grande concorrente do Brasil na África é a China que vem investindo
pesadamente no continente:rodovias, portos, centrais elétricas e sistemas de
telecomunicações, além de comprar petróleo e gás em Angola, Quênia e
Nigéria.

Quanto à Ásia, nossas exportações estão fortemente concentradas em
commodities minerais e agropecuárias e nossas importações em produtos
industrializados, não havendo tanta possibilidade de ampliar essa pauta por
fortes resistências, de lado a lado,em abrir setores menos competitivos.

A principal questão relativa ao oriente está mesmo na concorrência
chinesa: a balança de comércio de produtos industrializados tem atualmente
um déficit de aproximadamente US$ 6 bilhões, e a política externa de Lula
continua extremamente cordial com aquele que é concorrente, mas vem
sendo tratado como associado.

Um balanço geral da política externa demonstra que ela não produziu os
resultados esperados: o Brasil perdeu todas as disputas por cargos
relevantes  nos organismos multilaterais, distanciou-se dos países
abastados, azedou as relações com os vizinhos latino-americanos, criou
alianças pouco produtivas com as nações emergentes e isolou-se de
importantes negociações comerciais.

A ampliação do comércio exterior brasileiro e o bom desempenho da
balança comercial que, de fato, aconteceram nos últimos 4 anos, não tem
relação direta com a estratégia sul/sul, mas sim com os excelentes preços
das commodities no mercado internacional, e com o bom nível de
desempenho da economia mundial nos últimos anos. Crescemos
relativamente bem, não porque privilegiamos parceiros do hemisfério sul,
mas porque vendemos mais e melhor em todas as direções, e especialmente
para os países mais desenvolvidos e alguns emergentes em situação
privilegiada.

As expectativas de uma economia mundial menos aquecida, preços
menores nas exportações brasileiras e a continuidade da valorização
cambial deverão determinar uma diminuição no saldo da balança comercial
da ordem de 15% em 2007, segundo projeções do Banco Central.
Os analistas esperam preços menos exuberantes e menor procura nas
commodities graças às projeções de crescimento econômico menor nos
Estados Unidos e principalmente na China.

No que diz respeito à gestão da política externa, o governo Lula inovou
muito em relação a todos os governos democráticos e, em geral, em relação
à tradição brasileira. Promoveu uma direção tripartite, entre o chanceler
Celso Amorim, o assessor especial para Relações Internacionais, Marco
Aurélio Garcia e o Secretário-Geral do Itamaraty, Samuel Pinheiro
Guimarães.

A posição radicalmente contrária à ALCA e o terceiro-mundismo
nacionalista do embaixador angariou adeptos no PT e aumentou sua
influência na formulação estratégica da política externa lulista.

Essa divisão no comando da política externa foi ainda maior em alguns
momentos, quando, por exemplo, o Chefe da Casa Civil, José Dirceu,
envolveu-se diretamente em negociações internacionais, estabelecendo
conversações diretas com Condoleeza Rice e Hugo Chavez, e cumprindo
variadas missões em Washington entre 2003 e 2005.

Às vésperas do novo mandato há fortes indicações de que o chanceler
permanecerá no posto, mas, com poderes mais concentrados e sem a
interferência dos antigos concorrentes.
Diplomatas de carreira muito ligados a Celso Amorim e seus assessores
diretos terão postos chaves na diplomacia brasileira e na burocracia do
Itamaraty, como é o caso de Antonio Patriota, já designado para a
embaixada brasileira em Washington.

Outros exemplos do fortalecimento de Amorim(filiado ao PMDB) são a
substituição do ex presidente do PMDB, deputado Paes de Andrade e do
petista Tilden Santiago das embaixadas de Portugal e Cuba,
respectivamente.

A retomada dos poderes do ministro tem, segundo alguns analistas, o
significado de uma inflexão na estratégia sul/sul, que já teria cumprido seu
papel e seria amainada daqui para a frente , e complementada por uma
política mais tradicional de re-aproximação com os Estados Unidos e com a
União Européia.

São Paulo, 30 de novembro de 2006

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