Política Fiscal

Política Fiscal é a atuação do governo no que diz respeito à arrecadação de impostos e aos gastos. Estes afetam o nível da demanda de uma economia – o primeiro ao influir na renda disponível que os indivíduos poderão destinar a consumo e poupança e o segundo como sendo diretamente um elemento de demanda (quanto maior o gasto público, maior a demanda e maior o produto).

Funções do Governo

Em nível teórico, pode-se identificar três funções principais para o setor público:

  1. a Função Alocativa: ação do governo complementando a ação do mercado no que diz respeito à alocação de recursos na economia. As “falhas de mercado” são aquelas falhas no sistema econômico que o mercado por si só não consegue dar conta. Exemplos:
    • externalidades (ação de determinados agentes que podem ter impactos sobre o resultado almejado por outros agentes), que podem ser positivas (a produção de maçãs que incrementa a produção de mel) ou negativas (a poluição). Uma forma de evitar as externalidades negativas é “internalizá-la” tributando o causador da externalidade e recompensar os agentes afetados;
    • economias de escala (situação em que o aumento da produção de determinado bem, por uma única empresa, leva à redução do custo médio por produto, ocasionando no limite o aparecimento de “monopólios naturais”, considerados ineficientes por permitirem aos seus proprietários extrair dos consumidores um “sobrelucro” pela cobrança de um preço acima do que se verificaria em concorrência perfeita). Assim, cabe ao Estado regular a atuação desses monopólios ou torná-los monopólios públicos;
    • bens públicos (caracterizados pelo fato de seu consumo ser não excludente e não rival, isto é, o consumo de uma pessoa não impede o consumo de outra)
  2. a Função Distributiva: ação do governo de arrecadar impostos (reduzir a renda) de determinadas classes sociais ou regiões e transferi-los a outras;
  3. a Função Estabilizadora: manejo da política econômica para tentar garantir o máximo de emprego, crescimento econômico, com estabilidade de preços

Gastos e Arrecadação

Os gastos podem ser divididos em duas categorias:

  • Despesas correntes ou gastos de custeio, funcionários públicos e bens e serviços – materiais;
  • Transferências

A arrecadação pode se dar em:

  • Impostos diretos, que incidem diretamente sobre o agente pagador (recolhedor) do imposto;
  • Impostos indiretos, que incidem sobre o preço de bens e serviços, que o empresário geralmente embute nos preços das mercadorias

A principal variável para determinar o volume de arrecadação é o nível de renda/produto da economia. A forma como são estruturados os sistemas tributários determina o impacto dos impostos tanto sobre o nível de renda quando sobre a organização econômica, a distribuição de renda, a competitividade da economia, entre outros.

Assim, o imposto pode ser progressivo (quando a participação dos impostos na renda do indivíduo aumenta conforme a renda aumenta), regressivo (quando a participação dos impostos na renda dos agentes diminui conforme a renda aumenta) ou neutro (quando a participação dos impostos na renda dos indivíduos é a mesma, independentemente do nível de renda).

Outro aspecto que deve ser notado é relativo à eficiência econômica e ao estímulo ao desenvolvimento. Nesse sentido, o sistema tributário deve criar o mínimo de distorções possíveis em termos de preços relativos, para que estes possam sinalizar as preferências sociais e os custos de produção das mercadorias, e também evitar desincentivos ao investimento e a perda de competitividade dos produtos nacionais. Por outro lado, quando se fala em desenvolvimento, o sistema tributário deve ser flexível para facilitar o cumprimento de metas socialmente desejáveis. Nesse sentido, algumas distorções em termos de preço justifica-se, como no caso de cigarros e bebidas alcóolicas (sobretaxa), leite e alimentos (isenções).

No Brasil, o sistema tributário sempre foi bastante utilizado para estimular setores econômicos. A partir da Reforma Tributária de 1964/66, o mecanismo do incentivo fiscal foi instituido a uma série de setores econômicos, como para o mercado de capitais, incentivo à pesca, ao turismo, etc. Além desses, o país conta com incentivos de tipo regional com vista a desenvolver e estimular o investimento em determinadas regiões do país, como o Norte e o Nordeste.

A flexibilidade também é importante no sentido de tornar o sistema tributário adaptável à conjunturas econômicas. Quando a economia entra em recessão, a política fiscal deve atual de forma contracíclica, assim como pode conter o crescimento desajustado.

Déficit Público e Dívida Pública

O total de impostos arrecadados no país corresponde à chamada carga tributária bruta. A carga tributária líquida é a diferença entre a carga tributária bruta e as transferências governamentais (juros sobre a dívida pública, subsídios e gastos com assistência e previdência social). É com base nesta que o governo pode financiar seus gastos correntes (custeio ou consumo do governo). A diferença entre a carga tributária líquida e o consumo do governo determina a poupança do governo (que demonstra a capacidade de investimento do governo).

Este último elemento de gasto, o investimento público, refere-se aos gastos do governo com a construção de novas estradas, hospitais, escolas, etc.

Déficit Público = Investimentos governamentais – Poupança do Governo em C/C

Para avaliar o estímulo do governo à atividade econômica em termos de complementação da demanda privada, interessa medir o tamanho do déficit público. Quando este é menor que zero, ou seja, quando ocorre superávit, o governo está fazendo uma política fiscal contracionista. Do contrário, está realizando uma política fiscal expansionista.

Caso o governo incorra em déficit, o gasto que supera a receita deverá ser financiado de alguma forma, ou seja, deverá obter recursos adicionais para cobri-lo. As duas principais alternativas são:

  1. venda de títulos públicos ao setor privado, via transferência da poupança do setor privado para o setor público (sem expansão monetária)
  2. venda de títulos públicos ao Bacen, via emissão monetária

As duas alternativas importam no endividamento do Tesouro Nacional (órgão encarregado pela arrecadação e gasto – execução orçamentária). O endividamento público traz uma nova categoria de gastos: a rolagem e o pagamento dos serviços dessa dívida. Assim, quanto maior for o estoque da dívida, maior será o gasto com juros; logo, maior será a diferença entre a carga tributária bruta e líquida.

Outro ponto deve ser destacado. Em Contabilidade Nacional, considera-se como Governo apenas a administração direta. Toda parte do setor público produtora de bens e serviços ditos privados, as Empresas Estatais, é classificada na entidade “Empresas”.

No Brasil, o Estado, para viabilizar o processo de industrialização, assumiu a incumbência de desenvolver o setor de bens intermediários e gerar infraestrutura. Assim, observou-se ao longo do processo de desenvolvimento nacional a constituição de um setor produtivo que ocupava os espaços que não estavam ao alcance do setor privado. Com isso, percebe-se que o conceito de governo como administração direta é muito restrito para avaliar o papel do Estado na economia, bem como para medir o déficit público, uma vez que grande parte das receitas e dos gastos dá-se à margem da administração direta.

Nesse sentido, desenvolveram-se novos conceitos para medir o déficit público, entendido como a necessidade para de recursos para todo o setor público.

Um conceito abrangente utilizado pelo FMI é o de Necessidade de Financiamento do Setor Público não financeiro (NFSP). No Brasil, a NSFP começou a ser medida nos anos 80, no bojo do processo de renegociação da dívida externa após a crise de 1982. Esse conceito contempla como setor público, o governo central, os governos regionais (estados e municípios), a previdência social, as empresas estatais e as agências descentralizadas. Considera também todo o tipo de gasto: consumo, investimento e rolagem da dívida pública. O objetivo desse conceito é medir a pressão do setor público não financeiro sobre os recursos financeiros (tanto internos quanto externos) da economia, ou seja, sobre a poupança. Nesse sentido, consolidam-se os diversos orçamentos das entidades consideradas governo (0 que, por si só, já exclui as transferências intra-orçamentárias) e, baseado nas necessidades de financiamento de cada uma das entidades, tem-se a NFSP. Como o que interessa é a pressão sobre os recursos financeiros, deduzem-se dos orçamentos as amortizações de capital e crédito concedidos pelo setor público ao setor privado.

Esse conceito tem o inconveniente de ser muito suscetível às variações nas taxas de inflação, uma vez que essa influi sobremaneira nos custos de rolagem da dívida pública em países com inflação elevada (dívida indexada). As cláusulas de correção monetária e cambial sobre o títulos público fazem com que qualquer aumento da taxa de inflação eleve a NFSP sem que isso signifique maiores gastos. Para evitar essa distorção, essa medida passou a ser apresentada de duas formas:

  1. NFSP conceito nominal (NFSPcn), que engloba qualquer demanda de recursos pelo setor público
  2. NFSP conceito operacional (NFSPco), que deduz as correções monetária e cambial pagas sobre a dívida. Essa última ficou conhecida como Déficit Operacional do Setor Público

NFSPcn = G – T + iB

NFSPco = G – T + rB

Em que:

  • G – total de gastos do governo não financeiros
  • T – total de arrecadação pública não financeira
  • i – taxa de juros nominal
  • r – taxa de juros real
  • B – estoque de títulos públicos

Uma medida muito utilizada de déficit é o chamado déficit primário, que se refere à diferença entre as receitas não-financeiras e os gastos não-financeiros.

Déficit Primário = G – T

Déficit Primário = NFSPco – receitas e despesas financeiras

Pode-se considerar dois tipos de regimes para a contabilização do déficit público:

  1. Regime de Competência: fatos contábeis são registrados de acordo com o período em que ocorreu o fato gerador (despesa ou receita);
  2. Regime de Caixa: fatos são registrados no momento em que se dá o pagamento ou o recebimento

Um ponto importante a ser destacado em relação ao déficit público e seu financiamento, a dívida, é o comportamento dessa variável ao longo do tempo. Uma medida muito utilizada para a avaliar a capacidade de pagamento do setor público é a relação dívida/PIB. Note-se que o déficit público pode ser decomposto em déficit primário, como definido anteriormente, mais os juros incidentes sobre a dívida pública. Considerando que a relação entre o estoque de moeda e o PIB se mantenha constante, o não-crescimento da dívida pública em relação ao PIB implica que o governo tenha um superávit primário em montante suficiente para compensar a diferença entre a taxa de juros incidente sobre a dívida pública e a taxa de crescimento do PIB.

Impacto da Política Fiscal

Uma primeira forma de abordar os impactos da política fiscal sobre a economia é recorrer ao modelo keynesiano. De acordo com Keynes, para eliminar desemprego e estimular o crescimento da renda, o governo deveria incidir em déficits públicos, aumentando gastos ou diminuindo impostos, como formas de aumentar a demanda agregada que, para ele, era o determinante do produto. Assim, vários autores vêem a política expansionista norte-americana do pós-Guerra como de inspiração keynesiana. O auge dessa política deu-se após o governo Kennedy, levando a profundos déficits públicos ao longo da década de 1960.

Existe uma série de críticas contra a intervenção pública.

Uma delas é a existência de defasagens temporais entre a ocorrência da flutuação e o momento em que o governo consegue intervir: Governo pode desestabilizar ainda mais a economia ao agir num momento em que as condições econômicas podem ter se alterado. No caso da política fiscal essas defasagens tendem a ser significativas uma vez que alterações nos gastos e impostos dependem, na maioria dos casos, de aprovação Legislativa. Mecanismos da política fiscal compensatória podem diminuir as defasagens e aumentar a eficácia da política fiscal, como o sistema de impostos progressivos e políticas assistenciais (ex.: seguro desemprego, em que as despesas aumentam quando a renda e o emprego diminuem). Essas políticas funcionam como estabilizadores automáticos da economia.

Uma das restrições à intervenção pública é o financiamento do governo. Com baixos níveis de renda, a arrecadação tende a diminuir, se o governo mantiver eleveados gastos, o que tende a provocar a elevação do déficit público e da dívida pública. Se essa situação se mantiver, pode levar à insolvência. A atuação do governo deveria ser no sentido de aproveitar-se dos momentos de expansão econômica para melhorar suas contas, e poder financiar suas despesas nos momentos de retração.

A política fical pode afetar o nível do produto desde que a economia esteja operando com capacidade ociosa. Se a economia estiver operando próxima do pleno emprego, ou do produto potencial, o efeito da política fiscal tende a ser sobre a composição da demanda e não sobre o nível do produto.

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