Terra Dividida: Os Equívocos da Política Agrária

É muito comum encontrar na grande imprensa afirmações como esta: “Claro
que a distribuição de terra tem um papel a cumprir, mas sabe-se que o caminho do
campo é o da grande empresa e do trabalho assalariado.” Muita gente pensa assim.

Talvez a maior parte da intelectualidade brasileira seja vítima desse engano. No
entanto, basta examinar os fatos para perceber que o caminho seguido pelas nações
mais desenvolvidas foi exatamente o inverso.

Em todas as agriculturas do Primeiro Mundo, a grande empresa e o trabalho
assalariado tornaram-se apêndices de uma massa de estabelecimentos de médio
porte tocados essencialmente pelo trabalho familiar. A tal ponto que grandes fazendas
e assalariados agrícolas são ótimos indicadores de subdesenvolvimento. Na Europa,
é fácil encontrar ambos em Portugal, Espanha ou Grécia, mas é preciso paciência
para achá-los na França, na Alemanha ou na Grã-Bretanha. Na América do Norte,
ainda são numerosos nas áreas próximas ao México, mas tornam-se cada vez mais
raros à medida que se sobe em direção ao Canadá. No Japão, e em suas ex-
colônias, só com uma lupa é possível descobrir assalariados agrícolas. Assim, a
crença de que “o caminho do campo é o da grande empresa e do trabalho
assalariado” só faz sentido se esse caminho for o do subdesenvolvimento.

Os que vêem a agricultura patronal como o principal agente do
desenvolvimento rural também costumam dizer que “a reforma agrária dos anos 90
será necessariamente anacrônica, do ponto de vista econômico-desenvolvimentista,
ainda que necessária por motivos éticos e democráticos”. É claro que o potencial
impulsionador de uma reforma agrária no Brasil, neste final de milênio (se isso fosse
possível), não seria igual ao que teria sido no fim dos anos 50 ou na primeira metade
dos anos 60. Até porque grande parte do capital humano da agricultura foi dilapidado
ou destruído nos últimos 30 ou 40 anos. Muitos dos melhores agricultores já deixaram
o campo ou foram reduzidos a simples safristas. E aos que resistiram não é oferecida
formação profissional adequada aos desafios do século XXI.

Ainda assim, pensar que uma verdadeira reforma agrária já não teria
importância econômica contraria a principal lição das reformas desse tipo bem-
sucedidas: nenhuma outra política governamental é tão redistributiva. Até o Banco
Mundial reconhece hoje essa vantagem especial. Foi a reforma agrária que transferiu
aos agricultores de Taiwan o equivalente a 13% do produto interno bruto de 1952 e
aumentou em 33% a renda per capita dos agricultores da Coréia do Sul. Dizer que
“a reforma agrária será anacrônica do ponto de vista econômico-desenvolvimentista”
só faz sentido para quem supõe que o Brasil pode se desenvolver sem uma drástica
desconcentração da riqueza. O pior é que essa suposição é muito comum, inclusive
entre os que falam e escrevem a favor da redução das desigualdades.

Apesar da força do mito da superioridade da agricultura patronal, a sociedade
brasileira está aos poucos se dando conta de sua absurda ineficiência distributiva.

Não por outra razão, a política agrária ganhou tanta importância desde 1985. No
entanto, o assentamento anual de algumas dezenas de milhares de ‘sem-terra’ valerá
pouco se nada for feito para liberar o potencial econômico de pelo menos 2 milhões
de agricultores familiares ‘com-terra’.

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Ações pós-democratização

Com a redemocratização, aumentou bastante a possibilidade de um
trabalhador rural ter acesso a um lote de terra que lhe garanta a subsistência básica
(casa e comida), e bem mais que isso se também tiver acesso a bens públicos
essenciais (como educação e assistência técnica) e a linhas adequadas de crédito.

Na época da ditadura, a saída encontrada pelos ‘excedentes populacionais” que
teimavam em continuar no campo era migrar em direção à floresta amazônica para
tentar formar uma posse. Quantos conseguiram ninguém sabe.
Só é possível dizer que os programas oficiais de ‘colonização’ atingiram,
nos 20 anos de ditadura, apenas 115 mil famí1ias (média de 5,5 mil famílias por
ano). Número equivalente de famí1ias foi assentado só por governos estaduais nos
primeiros 10 anos de redemocratização, enquanto o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (Incra) atendeu pouco mais. Ou seja, entre 1985 e
1994 quadruplicou a possibilidade de uma família sem-terra ser assentada,
desempenho que dará mais um grande salto se as metas do atual governo forem
cumpridas (figura 1).

Mas o verdadeiro impacto dessa aceleração só pode ser estimado pela comparação
dos dados de assentamento com os dados disponíveis sobre a estrutura agrária. E,
antes de tudo, pela comparação do número de famílias que está conseguindo terra
com o número de famílias expulsas da atividade agrícola.

É crescente a população rural não-agrícola, pois enquanto diminui o êxodo
rural cresce a desocupação agrícola. A estimativa do demógrafo George Martine,
de que cerca de 28,4 milhões de pessoas deixaram a área rural entre 1960 e 1980,
sugere que o êxodo envolveu, nas três últimas décadas, algo próximo a 300 mil
famílias por ano. Mas há fortes indicações de que o processo começa a se esgotar
nos anos 90. O economista José Francisco Graziano da Silva destacou a mudança
na taxa de redução da população rural, que diminuía 0,6% ao ano na década de
1980 e passou a diminuir apenas 0,1% ao ano entre 1992 e 1995. A população
rural com 10 anos ou mais, que diminuía 0,1 % ao ano nos anos 80, aumentou
0,4% ao ano entre 1992 e 1995. Ao mesmo tempo, os ocupados em atividades
agrícolas, que cresciam 1,1 % ao ano nos anos 80, passaram a diminuir 0,9% ao
ano entre 1992 e 1995.

Entre 1992 e 1995, ficaram sem ocupações agrícolas assalariadas ou por
conta própria cerca de 120 mil a 150 mil famílias. Nesse período, as estatísticas
indicam que deixaram essas atividades 280 mil empregados, 12 mil agricultores por
conta própria e 24 mil não-remunerados, totalizando 316 mil ocupados – ou seja,
entre 126 mil e 158 mil famílias (supondo, em estimativa otimista, 2 a 2,5 ocupados
em cada família). Esse número indica que estariam saindo da agricultura 40 a 50 mil
famílias por ano.

Se o atual governo conseguir assentar 70 mil famílias por ano, estará mais
que compensando a desocupação estimada. Mas o que significa esse saldo positivo
de 20 ou 30 mil famílias por ano em um universo de mais de 6 milhões de famílias?
O que significa esse saldo positivo de 20 ou 30 mil lotes familiares de alguns poucos
hectares (ha) em uma estrutura agrária na qual os 530 mil empregadores concentram
mais de 75% das terras agrícolas? Apesar da pobreza das estatísticas disponíveis,
pode-se montar, sem grande margem de erro, um perfil da estrutura agrária brasileira.

O saldo positivo de 20 a 30 mil lotes, com área média em tomo de 7 ha, retiraria de
150 mil a 200 mil ha por ano dos 300 milhões de ha detidos por 500 mil fazendeiros
e os acrescentaria aos 95 milhões de ha em posse das 3,5 milhões de famílias que
trabalham por conta própria. É uma gota no oceano.

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A agricultura familiar

No século XXI, a agricultura familiar é predominante em todo o Primeiro
Mundo. No Japão, essa situação só se consolidou com as radicais reformas agrárias
do pós-guerra. Mas nos demais países desenvolvidos as elites dirigentes não
demoraram tanto para perceber as desvantagens econômicas e sociais da agricultura
baseada no trabalho assalariado. A ilusão, na segunda metade do século XIX, de
que a agricultura adotaria o modelo ‘fabril’ de organização produtiva, como ocorreu
na indústria britânica desde o final do século XVIII, foi passageira. Desde o início
do século XX as políticas adotadas em tais países favoreceram a progressiva
afirmação da agricultura familiar.

Nos Estados Unidos, essa opção foi até anterior. Na primeira metade do
século XIX prevaleceu a opinião conservadora: as terras públicas eram vendidas
em grandes glebas, a preços altos e pagas à vista. Imensos domínios foram comprados
em leilões por muitos especuladores. Mas aos poucos a atribuição de terras foi
liberalizada, em processo doloroso e cheio de idas e vindas. Durante a Guerra Civil
(1861-1865), quando a rebelião dos estados sulistas deu maioria parlamentar ao
jovem Partido Republicano, surgiu a famosa Homestead Law, que visava distribuir
lotes de 160 acres a famílias de colonos.

De 1870 a 1880 houve verdadeiro boom colonizador na linha Minnesota-
Dakota-Nebraska-Kansas. Na última década do século, os assentamentos pioneiros
já cobriam grande parte do oeste de Nebraska e do leste do Colorado, assim
como o oeste do Kansas. Na luta contra a grilagem dos barões de gado, pipocaram
conflitos entre cowboys e sodbusters, mundialmente popularizados pelos westerns.
Mas nada seguraria a multidão de sem-terra europeus que cruzou o Atlântico. Eles
fixaram-se no noroeste, em algumas áreas do oeste do Texas e até na Califórnia,
onde ficaram com os piores solos, pois os melhores já haviam sido apropriados nos
anos 1850.

O caráter essencialmente familiar da agricultura norte-americana não parou
de se afirmar. Ao contrário do que muitos pensam, as ‘corporações’ são exceção.

O último censo agropecuário, de 1992, revela que a participação destas nas vendas
do setor é declinante – apenas 6% (US$ 9,8 bilhões). As vendas das sociedades de
tipo familiar aumentaram, chegando a 21 % (US$ 34,4 bilhões). Já a tradicional
agricultura familiar foi responsável por 54% da produção comercializada (US$ 87,9
bilhões). Os restantes 19% (US$ 30,5 bilhões) vieram de formas societárias não
classificadas como familiares ou patronais. Assim, mesmo a tremenda evolução
organizacional da agricultura daquele país ocorrida neste século não alterou de modo
significativo seu caráter essencialmente familiar.

O Brasil é um dos exemplos mais chocantes da opção inversa: de desprezo
e intolerância em relação à agricultura familiar. Com a exceção do fluxo colonizador
que ocupou o extremo sul até o sudoeste do Paraná, o padrão agrário adotado no
país teve características semelhantes às do leste europeu. Ao contrário da aristocracia
britânica, que se livrou de seus domínios na Primeira Guerra, os senhores do leste
preferiram impedir o acesso de suas populações rurais à propriedade da terra.

A rigor, o sistema agrícola brasileiro começou com o complexo cafeeiro, no
final do ciclo britânico (século XIX). Antes, as atividades do setor não formavam
um sistema. O modo como as elites dirigentes aboliram a escravidão e importaram
colonos para as lavouras de café teve o mesmo sentido histórico da ‘segunda
servidão’ do leste europeu. Houve amplo pacto para impedir o acesso à terra dos
negros e dos imigrantes europeus e japoneses. Só após a crise de 1929 e a longa
depressão dela decorrente, uma parte dos colonos pôde comprar lotes, postos à
venda por fazendeiros falidos. Mas o imenso excedente populacional formado desde
então passou a exercer forte pressão para ter acesso à terra. No início dos anos 60,
as ligas camponesas nordestinas, junto com os movimentos de sem-terra sulistas,
quase levaram o governo de João Goulart a optar pela agricultura familiar.

_____________________
A migração como opção

Durante os 20 anos de ditadura militar, a opção da população rural excedente
foi a migração, principalmente para regiões de fronteira, onde tentavam se fixar
como posseiros. No entanto, a política oficial de ocupação favoreceu o surgimento
de grandes fazendas de gado, por meio de incentivos fiscais, reduzindo o alcance
social da corrida ao Oeste. E a escolha da cana-de-açúcar como única cultura do
Proálcool também ajudou os grandes fazendeiros a avançarem sobre as terras da
jovem agricultura familiar do Sudeste. Assim, em meados dos anos 80, no início da
redemocratização, era flagrante o contraste entre a estrutura agropecuária brasileira
e a experiência dos países que se desenvolveram durante o século XX.
Apesar de tudo, o último retrato da agricultura brasileira, tirado em 1985,
revelou que a produção familiar resistiu à opção contrária das elites. Pode-se dizer
que mais da metade dos estabelecimentos agrícolas do país, naquele ano, eram
familiares.

É preciso enfatizar que esses quase 3 milhões de estabelecimentos familiares
não tinham nada a ver com a idéia muito difundida de agricultura ‘de subsistência’.
Isso fica bem claro quando se estima a renda monetária bruta dos estabelecimentos
não-patronais (através da simples diferença entre receitas e despesas agropecuárias).
Os níveis médios de renda bruta das camadas mais representativas da agricultura
familiar (em valores para todo o Brasil) estavam longe do que se poderia considerar
uma agricultura ‘não-comercial’ .

É fundamental examinar também os enormes contrastes regionais. No
Nordeste, apenas um quarto dos estabelecimentos não-patronais tinha níveis
razoáveis de renda bruta e, mesmo assim, bem abaixo dos registrados nas outras
regiões. Já no Norte e no Centro-Oeste, apesar dos bons níveis de renda bruta, a
agricultura familiar ainda revelava a incipiência natural da dinâmica da fronteira. Ou
seja, o caráter ‘comercial’ da agricultura familiar era mais evidente nas regiões Sul e
Sudeste.

Para o Estado de São Paulo há dados bem mais recentes. O sociólogo
Ricardo Abramovay mostrou que, em 1991, foi bem alta a participação dos imóveis
rurais ‘não-patronais’ no valor da produção de atividades sem dúvida comerciais.

Mais da metade (52%) do algodão, quase metade (43%) da soja e 38% do café
foram produzidos por imóveis ‘não-patronais’, embora esse tipo de imóvel ocupasse
apenas 34% da área agropecuária paulista e respondesse por apenas 33% do valor
total da produção estadual.

Por isso, a extinção do ICMS sobre exportações pode ter um impacto
imediato e muito efetivo na agricultura familiar. O aumento das exportações ajudará
a manter postos de trabalho, em especial nos segmentos mais consolidados. Nos
Estados Unidos cada aumento de US$ 1 bilhão das exportações agrícolas gerava
uns 30 mil novos empregos – quase a metade no próprio setor agrícola (dados de
1984). Pode-se supor que essa relação seja ainda mais favorável no Brasil de hoje.

Além disso, o fim do imposto também elevou alguns preços pagos ao produtor, já
que as indústrias precisam evitar que suas matérias-primas sejam vendidas no
mercado externo. Basta dizer que até exportações de milho passam a ser
competitivas, situação antes impensável. Segundo cálculos do economista Fernando
Homem de Mello, publicados na revista Exame (11/9/96), a agricultura brasileira
verá sua renda aumentar em até R$ 2,5 bilhões ao ano até o final da década.

__________________

Sinais de uma nova agenda

Uma política agrícola específica para a agricultura familiar começou a emergir
com o Decreto 1.946, de 28 de junho de 1996, que criou o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Não é mais uma simples
diferenciação do crédito para ‘pequenos agricultores’. Além de nova concepção
para o financiamento da produção de agricultores familiares e suas organizações,
trata-se de uma estratégia de parceria entre eles, governos (municipais, estaduais e
federal) e iniciativa privada na aplicação dos recursos, destinados também à melhoria
da qualidade de vida, ao aprimoramento profissional, à adoção de tecnologia, à
adequação e implantação de infra-estrutura e outros objetivos. Em 1996, o programa
recebeu R$ 1 bilhão, dos quais R$ 200 milhões para custeio e R$ 800 milhões para
investimentos.

É muito cedo para avaliar o Pronaf, que mal começou a ser implantado.
Mas ele certamente pode abrir novas oportunidades de expansão e/ou reconversão
produtiva para o maior número possível de imóveis familiares com chances de
consolidação. No entanto, no âmbito das políticas agrícolas e agrária, desenvolver
a agricultura familiar exigirá que o Pronaf seja aprofundado e ampliado em três
domínios prioritários: educacional, fundiário e creditício.

No domínio educacional, é necessário mudar o padrão tecnológico. O padrão
da ‘revolução verde’, que orientou a chamada ‘modernização conservadora’, está
sendo substituído por outro, como reação à forte pressão pela preservação ambiental.

Mas o novo padrão não poderá, como o antigo, ser resumido a um mero ‘pacote’
acompanhado de receitas simples sobre o uso de insumos básicos. É preciso reforçar
o caráter ‘versátil’ da atividade agrícola, tendo como principal insumo o conhecimento,
e o ambiente educacional hoje disponível para os agricultores não é capaz de
acompanhar essa mudança. Tal ambiente inclui (a) o ensino regular básico oferecido
em escolas rurais, (b) a quase inexistente formação profissional e (c) as redes de
extensão e/ou assistência técnica e suas relações com o sistema de pesquisa
agropecuária.

No domínio fundiário, é importante favorecer a aquisição de terras por jovens
agricultores familiares com boas perspectivas profissionais, e simultaneamente
permitir diversas formas de planejamento e gestão sócio-ambiental do espaço agrário.

É muito comum que terras ofertadas por agricultores que mudam para outra região
ou deixam a atividade (caso típico dos que se aposentam sem sucessores) sejam
adquiridas por agentes não-agrícolas (comerciantes, imobiliárias, profissionais liberais
e outros) ou grandes fazendeiros, sem qualquer oportunidade de compra pelos que
mais precisam delas: os agricultores vizinhos. A sociedade ganharia mais se fosse
aumentada a chance de transferir essas terras a agricultores familiares, principalmente
aos jovens.

Para que esse tipo de ordenamento agrário seja eficaz, os governos federal
e estaduais devem ter papel estritamente normativo. As decisões operacionais devem
ser tomadas em nível intermunicipal, com participação ativa das organizações civis
locais. Ou seja, a evolução agrária de uma microrregião deve ser controlada pela
sociedade, através de organizações locais (governamentais e não-governamentais).

Mas para isso é imprescindível que tais iniciativas tenham legitimidade e sejam
realmente capazes de intervir no mercado de terras rurais.
No domínio creditício, uma forma decisiva de apoio seria a criação de uma
linha especial de crédito de investimento dirigida ao jovem agricultor familiar. Isso
significa financiar de forma direta o ‘desenvolvimento global integrado’ – ou seja,
expansão, reorientação ou reconversão do sistema de produção – de
estabelecimentos familiares dirigidos por jovens agricultores de reconhecida
capacidade profissional.

[VEIGA, José Eli da. Terra dividida – os equívocos da política agrária. In: Ciência
Hoje, SBPC, agosto de 1998, p. 26-31.]

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