Planejamento Territorial Brasileiro

Fragmentação e projeto nacional: desafios para o planejamento territorial
Economia e Infra-Estrutura

Carlos B. Vainer

Seg, 02 de março de 2009 16:25

“Não é a história, como se fosse uma pessoa, que se serve do homem como meio para realizar fins que lhes são próprios: ela não é senão a atividade do homem que persegue seus próprios fins” (Karl Marx e Friedrich Engels, A Sagrada Família, 1845)

I.    INTRODUÇÃO: DA RELEVÂNCIA DA QUESTÃO TERRITORIAL[1]

A história recente do planejamento territorial no Brasil poderia ser narrada como uma trajetória continuada, embora não linear, de desconstituição. Em primeiro lugar,  desconstituição política, evidenciada no desaparecimento progressivo da questão regional da agenda nacional. Se é verdade que o próprio processo de elaboração e confronto de perspectivas nacionais abrangentes torna-se cada vez menos visível e audível, também é verdade que quando esboços de uma agenda nacional ainda conseguem vir à tona, transcendendo a gestão quotidiana da economia, a questão regional e, de modo mais amplo, o território recebem pouca ou nenhuma atenção.

Paralelamente, reflexo e fator deste processo, a desconstituição tem sido também operacional – ou instrumental, se se prefere –, com a desmontagem dos aparatos institucionais que, na segunda metade do século passado foram implantados pelo governo federal para conceber e implementar políticas, planos e projetos cujo objetivo explicitamente enunciado era o ordenamento territorial e a redução das desigualdades regionais[2]. Esvaziados de função e sentido, agências e órgãos regionais, onde sobreviveram, transformaram-se, via de regra, em nichos de articulação de interesses paroquiais e de reprodução de elites quase sempre decadentes[3].

Este processo de desconstituição lança raízes nas transformações econômicas, sociais, políticas e culturais que integraram o território nacional e o submeteram, em seu conjunto e diversidade, às lógicas e dinâmicas da expansão de nosso capitalismo periférico e dependente a partir dos anos 60 e 70[4]. Desdobrou-se, em seguida, na longa e dramática crise dos anos 80 e na transição que se lhe seguiu, comumente chamada de ajuste estrutural, caracterizada pela adesão às diretrizes do Consenso de Washington. Hoje, a desconstituição parece atualizar-se numa espécie de conformada aceitação da fragmentação territorial que consagra a acomodação subordinada às formas contemporâneas da  globalização. A contrapartida, ou compensação parece ser bastante magra: uma integração continental que, a cada momento, se mostra condenada a levar adiante apenas e simplesmente a criação de espaços mercantis adequados às novas escalas e dinâmicas espaciais dos capitais transnacionais presentes urbi et orbi[5].

Isso não obstante, talvez nunca como hoje o debate sobre o território tenha sido tão decisivo para a tão necessária quanto urgente recomposição teórico-conceitual, política e cultural que permitirá repensar uma nação que parece navegar à deriva, carente de agentes ou coalizões políticas e sociais expressivas capazes de vocalizar qualquer projeto nacional digno desse nome.

Todo texto é datado, ou melhor, situado espacial e temporalmente. Este texto não escapa à regra: está situado num espaço-tempo e pretende interpelá-lo criticamente, condição primaz de qualquer busca de alternativas que se pretenda algo mais que a simples repetição, intelectual e politicamente preguiçosa, de que a única alternativa é a reprodução de uma realidade que, ao contrário, queremos desafiar e transformar.

Quando o debate político se degrada e se assiste ao empobrecimento da esfera pública e da esfera estatal como fóruns privilegiados do encontro e confronto de propostas, mais que nunca se impõe colocar em pauta aqueles temas que, pela sua abrangência e complexidade, ajudam a pensar perspectivas e projetos que busquem transcender a conjuntura imediata, as próximas eleições, o humor do mercado financeiro e as últimas oscilações do risco Brasil, cuja centralidade no debate da mídia amesquinha e emascula a cena política nacional. Ora, a questão territorial é uma dessas, mesmo porque fala da necessidade e possibilidade de manter a perspectiva de um projeto nacional no mesmo momento em que forças poderosas põem em dúvida a viabilidade e, inclusive, o sentido de perseverar em um horizonte que a globalização contemporânea já teria condenado, por anacronismo, ao lixo da história[6].

O contexto econômico, social e político, de um lado, e o campo intelectual, de outro lado, sugerem que o desafio é reverter tendências, desfazer consensos, desmontar certezas e buscar introduzir na análise dimensões e aspectos da realidade que normalmente são desconsiderados. Assim, talvez seja possível arejar o debate e escapar às mesmices do que, na falta de outro nome, poderíamos chamar de ajuste urbano e regional, mera adequação territorial às dinâmicas e fluxos dominantes. Eis tarefa mais fácil de enunciar que de realizar, que certamente escapa às possibilidades de um texto, um trabalho, um autor, mesmo porque será necessariamente obra coletiva. Os objetivos deste texto são, pois, mais modestos: apresentar um roteiro que ajude a balizar o caminho –  intelectual e político, analítico e propositivo – de um esforço para abrir novos horizontes para as políticas territoriais, urbanas e regionais.

Neste roteiro, que certamente está longe de ser exaustivo, buscamos contemplar uma mirada sobre os seguintes pontos: vetores da fragmentação territorial; bases teórico-conceituais da fragmentação; bases sociais, econômicas e políticas da fragmentação; contra-tendências e as possibilidades de reversão das tendências dominantes.

II.    VETORES DA FRAGMENTAÇÃO TERRITORIAL

O debate teórico-conceitual tem apontado, em processos históricos concretos em formações sociais específicas, a presença de determinações de diversas ordens, operando em oposições e dualidades que estão longe de serem meros jogos de palavras: estrutura e conjuntura, estrutura e superestrutura, objetividade e subjetividade, estrutura e agência, entre outras. Em debate, quase sempre, os níveis de liberdade que agentes históricos têm diante de dinâmicas sociais que se lhes antepõem com a força de uma objetividade estruturada e que, por isso mesmo, seriam antecedentes e independentes de sua ação. Uma solução que nos parece adequada, proposta por Marx já há tempo, reside na famosa frase: o homem faz a história em condições que lhes são dadas.

Como as condições que nos estão dadas são permanentemente lembradas pelos que convidam a acomodarmo-nos a elas, quando não a reiterá-las e reforçá-las, esta sessão sobre vetores de fragmentação territorial concentrará sua atenção em práticas e dinâmicas que, em tudo e por tudo, são resultado de processos decisórios e, destarte, passíveis de reversão, ou pelo menos profundas alterações, em função de decisões e projetos políticos. Em outros termos, o que se pretende é mostrar que, pelo menos em parte, são decisões políticas e não tendências objetivas inexoráveis e inescapáveis que produzem e reproduzem a fragmentação.

2.1.    Grandes projetos de investimento

Desde a metade do século passado, mas sobretudo a partir de seu último quartel, grandes projetos mínero-metalúrgicos, petroquímicos, energéticos e viários reconfiguraram o território nacional. Enquanto as agências de planejamento do desenvolvimento regional (SUDENE, SUDAM, SUDECO) se debruçavam sobre planos nunca concretizados e distribuíam incentivos fiscais entre grupos dominantes locais e nacionais, o território ia sendo tecido pelas decisões tomadas em grandes agências setoriais. Não eram os planejadores regionais que planejavam a região, mas os planejadores e tomadores de decisão em cada um dos macro-setores de infra-estrutura: no setor elétrico, a Eletrobrás e suas coligadas (CHEFS, Eletronorte, Furnas, Eletrosul, Light), bem como algumas grandes empresas estaduais (Eletropaulo, Copel); no setor mínero-metalúrgico, a Companhia Vale do Rio Doce, as grandes companhias siderúrgicas estatais; no setor petroquímico, a Petrobrás. Já nos anos 50, Brasília e a rodovia Belém-Brasília, assim como mais tarde a Transamazônica e outras intervenções viárias, redesenhavam o território regional, trazendo à vida novas regiões e novas regionalizações.

Desconcentrando a seu modo a produção industrial, estes grandes projetos de investimento (GPIs) foram decisivos para produzir uma forma muito particular de integração nacional, ao gerarem nexos entre o núcleo urbano-industrial do Sudeste e o resto do país[7]. Ao mesmo tempo, e como já foi largamente demonstrado na literatura, em muitos casos estes GPIs conformaram verdadeiros enclaves territoriais – econômicos, sociais, políticos, culturais e, por que não dizer, ecológicos, introduzindo um importante fator de fragmentação territorial (Vainer, 1992).

Em seu favor poder-se-ia argumentar que alguns GPIs exploravam complementaridades inter-regionais, transformando parcelas do território nacional em fornecedoras de insumos de vários tipos para a indústria do Sudeste e favorecendo, desta forma, uma integração econômico-industrial antes inexistente. Mas não se deve esquecer que, já nos anos 70 e início dos 80, surgiram enclaves mínero-metalúrgicos-energéticos – o mais exemplar é o complexo Carajás-Tucuruí-ferrovia-indústria do alumínio-porto –, quase inteiramente voltados para a exportação, prenunciando processos que viriam a se aprofundar anos depois[8].

Constata-se, pois, que à época, os GPIs conformavam, ou pelo menos contribuíam fortemente para conformar, um espaço nacional integrado – profundamente desigual, mas integrado.

Os grandes projetos voltam à tona nos últimos anos, de que são exemplares mega-empreendimentos hídricos – transposição das águas da bacia do São Francisco, hidrelétricas de Belo Monte e Madeira. Há, porém, uma decisiva mudança do que se passa hoje em relação ao que aconteceu nos anos 70: agora, grande parte da empresas e de seus empreendimentos territoriais não mais estão sob controle do estado brasileiro. A privatização do Setor Elétrico, da CVRD, da CSN, da rede ferroviária, etc, ao lado da ausência ou fragilidade do planejamento em uma série de setores estratégicos, tem como conseqüência o império de opções e decisões de empresas privadas, estas sim tornadas soberanas. A privatização dos setores responsáveis pela infra-estrutura acabou tendo como corolário a privatização dos processos de planejamento e controle territorial que são intrínsecos aos grandes projetos.

Em outras palavras: os grandes projetos continuam portadores de um grande potencial de organização e transformação dos espaços, um grande potencial para decompor e compor regiões.  Por sua própria natureza, projetam sobre os espaços locais e regionais interesses quase sempre globais, o que faz deles eventos que são globais-locais – ou, para usar a feliz expressão cunhada por Swyngedouw (1997), glocalizados.

Interessante, nesta rápida reflexão sobre os GPIs, lembrar a natureza dos processos decisórios que lhes dão origem. Ora, quase sempre se fazem nos corredores e gabinetes, à margem de qualquer exercício de planejamento compreensivo e distante de qualquer debate público. Antes de estruturar territórios e enclaves, o grande projeto estrutura e se estrutura através de grupos de interesses e lobbies, coalizões políticas que expressam, quase sem mediações, articulações econômico-financeiras e políticas. O local, o regional, o nacional e o global se entrelaçam e convergem, na constituição de consórcios empresariais e coalizões políticas. Projeto industrial, controle territorial, empreendimento econômico e empreendimento político se misturam nos meandros dos financiamentos públicos, das dotações orçamentárias, das trocas de favores e, como vem à tona uma vez que outra, da corrupção institucional e individual. O cacique local se dá ares de importância quando entra em contato com o dirigente de um grande grupo econômico internacional e negocia praças e igrejas, ao mesmo tempo em que pressiona seus deputados a pressionarem instâncias sub-nacionais e nacionais para a concessão de licenças e favores. O exame da economia política de cada grande projeto permitiria identificar de que forma atores políticos e empresas nacionais e internacionais se associam e mobilizam elites locais e regionais, para exercer o controle do território, constituindo uma nova geografia física, econômica e política que decompõe o território nacional em novos fragmentos glocalizados.

O que se pretende sugerir, após estas rápidas notas, é que os GPIs são uma forma de organização territorial que a tudo se sobrepõe, fragmentando o território e instaurando circunscrições e distritos que, no limite, configuram verdadeiros enclaves. Por esta razão é possível afirmar que estes constituem, quase sempre, importantes vetores do processo de fragmentação do território. Acresça-se que hoje seu potencial estruturador reafirma a privatização de nossos recursos territoriais e reforça tendências ao enclave e à fragmentação.

2.2.    Guerra dos lugares

Se os grandes projetos, enquanto modo de apropriação e organização territorial, nos vêm dos anos 60 e 70, a disputa entre municípios e estados para atrair capitais é fato mais recente entre nós, passando a assumir relevância na última década do século passado. A guerra fiscal expressa, de um lado, o vácuo de políticas territoriais na escala federal, e, de outro lado, a emergência de novas formas de articulação entre capitais e forças políticas que favorecem uma redefinição das relações entre as escalas sub-nacionais (municipal, estadual, regional), nacional e global.

Com efeito, falta um pacto territorial democraticamente estabelecido que reconheça a autonomia de estados e municípios, mas, também, ao mesmo tempo, sua necessária solidariedade e complementaridade. Esta situação propicia a eclosão de uma guerra de todos contra todos da qual saem vencedoras, como se sabe, as empresas privadas que promovem verdadeiros leilões a ver quem oferece mais vantagens – fiscais, fundiárias, legais, etc.

O Estado nacional parece ter abdicado de suas responsabilidade de mediar e liderar práticas de cooperação federativa. Em suas relações com as instâncias sub-nacionais, o governo federal hoje praticamente se limita a exercer pressão para impor-lhes a responsabilidade fiscal, leia-se a solidariedade forçada ao arrocho fiscal – em perfeita consonância com as orientações do FMI, que sempre se preocupou em assegurar que o esforço fiscal não ficaria restrito à União e atingiria igualmente estados e municípios. Assim, apesar de receberem atribuições crescentes, as instâncias sub-nacionais foram conduzidas a aceitar uma renegociação de suas dívidas com a União que comprometeu grande parte de suas parcas receitas.

Ademais, foram vítimas de um verdadeiro golpe fiscal,  com a criação de contribuições e taxas que, escapando ao conceito de receita tributária, não são obrigatoriamente redistribuídas conforme as regras federativas e vinculações constitucionais. Em conseqüência, a redistribuição de recursos em favor dos estados e municípios que havia sido assegurada pela Constituição de 1988 acabou sendo driblada por expedientes que promoveram nova e crescente concentração de recursos nas mãos da União.

Neste contexto de uma federação que, ela também, se desconstitui, estados e municípios reiteram a inviabilidade de qualquer pacto federativo e tributário, lançando-se a uma fuga para frente que não lhes oferece senão saídas ilusórias. Governantes de estados e cidades, magicamente transmutadas em empresas pela retórica dos consultores, agem como se operassem num mercado livre e concorrencial de localizações. E, destarte, a guerra dos lugares contribui de maneira decisiva para multiplicar as rupturas sócio-territoriais e aprofundar a fragmentação do território.

Desenvolvimento local, empreendedorismo territorial, atração de capitais, marketing urbano se transformam nos principais instrumentos de um planejamento estratégico que não faz senão preparar a submissão da nação fragmentada a uma globalização que se projeta sobre os lugares. Com o apoio de consultores internacionais ou de agências multilaterais que elaboram e difundem a retórica do planejamento competitivo e das estratégias territoriais empreendedoristas, o neo-localismo competitivo, espécie de “paroquialismo mundializado”, constitui ele também vetor da fragmentação.

2.3.    O velho regionalismo

Se o neo-localismo competitivo e empreendedorista tem ares pós-modernos e data dos anos 90, há que referir a permanência do velho regionalismo no cenário político brasileiro e em suas projeções territoriais. Em estudo clássico, Vitor Nunes Leal chamava a atenção que, longe de ser simples sobrevivência ou resquício do passado, o coronelismo constituía forma híbrida de articulação entre forças tradicionais decadentes e a democracia eleitoral moderna.

“(…) concebemos o “coronelismo” como resultado da superposição de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econômica e social inadequada. Não é, pois, mera sobrevivência do poder privado, cuja hipertrofia constituiu fenômeno típico de nossa história colonial. É antes uma adaptação em virtude da qual os resíduos de nosso antigo e exorbitante poder privado tem conseguido coexistir com um regime político de extensa base representativa.

Por isso mesmo, o “ coronelismo” é sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder público, progressivamente fortalecido, e a decadente influência social  dos chefes locais, notadamente dos senhores de terra” (Leal, 1975, p. 20)

Em outros termos, o coronelismo era expressão, de um lado, de oligarquias decadentes que buscavam (re)negociar as condições de sua reprodução, e, de outro lado, de  grupos hegemônicos em escala nacional que necessitavam ancorar eleitoralmente esta hegemonia sobre o conjunto do território nacional.

Ora, o coronelismo em suas múltiplas formas e escalas, estruturou parte expressiva do estado brasileiro, organizou formas de exercício da hegemonia a nível nacional e assegurou a reprodução do regime oligárquico e das chefias políticas de tipo tradicional nas escalas sub-nacionais. Se o processo de urbanização e industrialização certamente reduziu em muito a força política e econômica dos velhos coronéis, as oligarquias de tipo tradicional ainda detêm, é bom lembrar, expressivo controle de máquinas eleitorais locais e regionais, alcançando via de regra uma força político-parlamentar desproporcionalmente grande, quando comparada a sua expressão econômica e social. De outro lado, o modelo de relação patronagem-clientela que fundava, em certa medida, a relação coronel-governo central analisada por Leal, permanece como um dos eixos estruturantes do estado brasileiro.

Os dois regimes ditatoriais que dominaram a vida política e, em certa medida, impuseram suas marcas ao processo de modernização da vida brasileira – Vargas, de 1930 a 1945, e, regime militar de 1964 a 1985 – foram fortemente centralizadores e, de maneira mais ou menos explicita, apontaram as oligarquias locais regionais como adversárias. De 30 a 45, estas foram diretamente interpeladas e desafiadas pelo governo central, denunciadas pela retórica e pelos teóricos do regime[9] como fator de atraso e ameaça à construção nacional. Trinta anos mais tarde, a ditadura militar brandia a bandeira da integração nacional como elemento central de uma estratégia que prometia superar as barreiras e limites impostos pelo regionalismo[10] . Tanto num período como noutro o governo federal absorveu, embora de maneira diferenciada, o controle dos processos de indicação dos governadores. Estados e municípios foram postos de joelhos diante de um poder central que concentrava todos os recursos e todas as competências. Durante a Ditadura Militar, organismos regionais centralizados receberam o encargo de ordenar o território por cima das autoridades estaduais.

Certamente, tanto durante o Estado Novo quanto sob o regime militar, muitas vezes a intervenção do poder central acabou reentronizando velhos grupos ou engendrando novas oligarquias[11]. Mas o fato é que, em quaisquer circunstâncias, poderosos eram os instrumentos para aquietar insatisfações e atender interesses localizados enquanto, simultaneamente, o governo federal exercia o poder de maneira soberana, incontestável e, às vezes, brutal.

É com o processo de redemocratização, em 1945 e em 1985, que as relações entre poder central e grupos dominantes com projeção local e/ou regional, seriam redefinidas. Referindo-se à democratização que se seguiu à queda do Estado Novo, Leal observa que o fim da ditadura viera aumentar o poder de barganha de grupos dominantes locais. O mesmo processo parece ter-se reproduzido após a Constituição de 1988, embora em contexto histórico diferente e com personagens quase sempre renovadas. Com efeito, a democracia eleitoral impõe novos modos de articulação da hegemonia e das relações entre grupos dominantes a nível nacional e nos níveis sub-nacionais.

Não foram, porém, apenas os regimes autoritários que se propuseram a eliminar as bases políticas e institucionais das oligarquias regionais e suas formas “atrasadas” de exercício do poder e uso do aparelho estatal. Também as ideologias desenvolvimentistas, em seus inúmeros matizes, prometeram que a industrialização e urbanização conduziriam, enfim, à modernização da sociedade e do estado brasileiros. Apenas para citar um exemplo, vale lembrar que o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, em seu famoso relatório, propugnava uma plataforma desenvolvimentista e industrialista que enunciava claramente a necessidade da modernização também das elites dirigentes:

“Durante muitos anos o esfôrço da industrialização terá como objetivo reduzir o desemprêgo disfarçado nas zonas urbanas, além de intensificar o processo de formação de nova classe dirigente na região, até o presente orientada quase exclusivamente por homens ligados a uma agricultura tradicionalista e alheios à ideologia do desenvolvimento” (GTDN, 1959 p.54 – ênfase do autor)

Transcende o escopo deste trabalho o exame das origens e razões da longevidade dos padrões clientelísticos que perseveram nos processos de constituição e legitimação das representações políticas em grande parte do espaço nacional, inclusive em grandes cidades. O fato que se impõe reconhecer é que as redes de patronagem/clientela que tecem boa parte do Estado brasileiro, estabelecem formas de defesa e negociação de interesses segmentados totalmente estranhos e alheios a políticas e projetos nacionais. A incapacidade continuada dos partidos políticos brasileiros de se constituírem em verdadeiros partidos nacionais é apenas uma das conseqüências, e não a menos grave, destes processos[12]. É também, sem dúvida, um importante fator de sua reprodução.

O processo de fragmentação clientelística, em que cargos e recursos públicos são mercadejados nas trocas de votos e apoios cruzados entre forças e coalizões políticas nacionais e sub-nacionais, apontam para algo muito mais profundo e grave que a crise ética do homem público brasileiro, como repete retórica quase sempre vazia das mesmas personagens que encenam o drama. Na verdade, estamos diante de novas e reiteradas manifestações da forma através da qual se estrutura, reproduz e exerce a dominação política no país e, para ser mais concreto, a forma como funciona o aparato estatal brasileiro, em seus múltiplos níveis e instâncias.

Este padrão de constituição de interesses territorializados tem importante conseqüência na escala nacional, na medida em que reproduz e reforça formas pretéritas de articulação entre escalas: local, estadual e nacional. O Congresso Nacional se transforma numa Câmara Federal de Vereadores. Abstraídos os atos reiterados de corrupção individual ou de quadrilhas, não se vislumbra hoje qualquer possibilidade de incluir na agenda de nosso Congresso, tal como está fadado a se constituir a cada eleição, o debate acerca de projetos nacionais, de formas de equacionar e combater os riscos de fragmentação da nação e do território.

Assim, regionalismo e clientelismo tradicionais,  longe de serem meros fantasmas de um passado que teima em assombrar nossa sociedade e nosso Estado, por paradoxal que pareça, se reatualizam e enrijecem a partir do momento em que a democratização reforça o papel das eleições e, em conseqüência, daqueles chefes e grupos políticos locais ou estaduais que conseguem montar máquinas eleitorais eficazes. Evidentemente, o problema não está nas eleições e, menos ainda, na democracia; ao contrário, está, pelo menos em parte, no déficit de democracia que consagra um estado que permanece fora do alcance de controles sociais efetivos. Apropriado, patrimonialística ou tecnocraticamente, por elites – tradicionais, modernizantes, não raras vezes híbridas – o fato é que esta forma de estado nacional, contraditoriamente, contribui ela também para a fragmentação política, econômica e, certamente, territorial da nação.

O paradoxo ganha tons verdadeiramente dramáticos quando se evidencia que os três últimos mandatos presidenciais foram exercidos por duas lideranças político-partidárias surgidas no ocaso da ditadura, enraizadas política e culturalmente no estado de São Paulo e expressão do que ali haveria de mais moderno – a classe trabalhadora do espaço industrial-metropolitano (PT) e as elites burguesas esclarecidas (PSDB). Vocacionadas e originalmente comprometidas com a modernização do estado e da democracia brasileiras, estas lideranças, assim como as forças políticas e sociais que as constituíram, acabaram, cada uma a seu modo, engajadas em alianças que reafirmaram a força política das redes de patronagem-clientela, reforçaram oligarquias de tipo tradicional, colocando no centro do processo político atores que aparecem como anões – sem jogo de palavras – com relação à tarefa gigantesca de construir um projeto nacional nos marcos da formas contemporâneas da globalização.

Grandes projetos, neo-localismo competitivo e empreendedorista, velhos regionalismos e localismos, eis 3 poderosos vetores que apontam e operam na direção da fragmentação. Some-se o fato de que, muitas vezes, coalizões articulam e associam estas tendências e seus agentes, aumentando seu potencial de disrupção. É o que acontece, por exemplo, quando empresas operando em escala transnacional se associam a grupos tradicionais para constituir as bases de sustentação e pressão em favor de um determinado projeto. É o que acontece, também, quando grupos tradicionais passam por processos de renovação e/ou composição com segmentos renovadores, gerando coalizões híbridas em que se combinam as práticas dos velhos caciques com a agressividade competitiva dos empreendedores. Estudos aprofundados destas formas de coalizão e constituição de alianças e convergências trans-escalares muito ajudariam à leitura e elucidação de processos decisórios que se passam nas entranhas do poder federal.

III.    AS BASES TEÓRICO-CONCEITUAIS DA FRAGMENTAÇÃO

3.1.    Políticas territoriais “fora do lugar”

Certamente que as forças sociais que sustentam cada uma das práticas e dinâmicas acima alinhadas não operam num espaço puramente eleitoral, nem se manifestam apenas através de porta-vozes políticos. A cada momento histórico, ou em cada conjuntura espaço-temporal específica, estas forças contam com o apoio de acadêmicos e experts que sustentam a coerência, pertinência e consistência históricas e teórico-conceituais, assim como metodológicas, de seus modos particulares de intervenção territorial. Embora não sejam diretas e imediatas as relações entre produção de modelos de desenvolvimento urbano-regional, metodologias de planejamento e práticas sociais, há um laço que articula estas distintas instâncias da experiência social. Em termos mais simples, é possível dizer que práticas e teorias de organização territorial, ou, se se prefere, de estruturação e transformação territoriais, dialogam e interagem.

Antes de iniciar uma meteórica incursão a alguns modelos e teorias do desenvolvimento e do planejamento em que se escoram políticas e planos, cabe lembrar o caráter periférico e dependente do país também no que diz respeito à produção intelectual e artística. Afinal de contas, como trouxe à luz Roberto Schwarcz (Schwarz, 1981), somos o país da idéias fora do lugar. Com efeito, a colonialidade do saber[13], ou, se se prefere, o imperialismo cultural (Bourdieu e Wacquant, 2002) constituem chaves para entender as categorias conceituais-analíticas e operativas com que as elites – acadêmicas e técnicas, assim como políticas e econômicas – constroem representações hegemônicas de nossa realidade. Embora focalizando sobretudo os processos de difusão/imposição das categorias de classificação racial, Bourdieu e Wacquant chamaram a atenção para o papel que desempenham universidades e organizações internacionais, acadêmicos e experts, na produção e difusão de um certo senso comum global:

“O imperialismo cultural repousa no poder de universalizar os particularismos associados a uma tradição histórica singular, tornando-os irreconhecíveis como tais. Assim, do mesmo modo que, no século XIX, um certo número de questões ditas filosóficas debatidas como universais, em toda a Europa e para além dela, tinham sua origem (…) nas particularidades (e nos conflitos) históricas próprias do universo singular dos professores universitários alemães (Ringer, 1969), assim também, hoje em dia, numerosos tópicos oriundos diretamente de confrontos intelectuais associados à particularidade social da sociedade e das universidades americanas impuseram-se, sob formas aparentemente desistoricizadas, ao planeta inteiro. Esses lugares-comuns no sentido aristotélico de noções ou de teses com as quais se argumenta, mas sobre as quais não se argumenta ou, por outras palavras, esses pressupostos da discussão que permanecem indiscutidos, devem uma parte de sua força de convicção ao fato de que, circulando de colóquios universitários para livros de sucesso, de revistas semi-eruditas para relatórios de especialistas, de balanços de comissões para capas de magazines, estão presentes por toda parte ao mesmo tempo, de Berlim a Tóquio e de Milão ao México, e são sustentados e intermediados de uma forma poderosa por esses espaços pretensamente neutros como são os organismos internacionais (tais como a OCDE ou a Comissão Européia) e os centros de estudos e assessoria para políticas públicas (tal como o Adam Smith Institute e a Fondation Saint-Simon)” (Bourdieu e Wacquant, 2002, p. 15 – negrito do autor)

O campo da concepções, conceitos, metodologias e práticas do desenvolvimento e do planejamento, e do planejamento do desenvolvimento regional/territorial em particular, apenas confirma a vigência do imperialismo cultural. Com efeito, com raras exceções, de que o caso da CEPAL constitui, sem dúvida alguma, um exemplo de primeira ordem (Bielchowsky, 2000), temos sido, na academia assim como agências governamentais, tributários das modas e modelos que, em ciclos, são produzidos e difundidos pelos países centrais, através de suas universidades, agências de cooperação nacionais e multilaterais (notadamente o Banco Mundial) e consultores internacionais.

Um olhar, mesmo de relance, para a trajetória do planejamento territorial brasileiro – e o mesmo valeria certamente para a América Latina – é sugestivo da lista de modelos que, gerados em países centrais, foram simplesmente copiados ou influenciaram decisivamente concepções e políticas regionais entre nós. No imediato pós-guerra, sob o impulso da experiência do Tennessee Valley Authority, nasceu a Comissão do Vale do São Francisco[14]. Já nos final dos anos 50, a elaboração do projeto de desenvolvimento industrialista para o Nordeste que estará na origem da SUDENE, levada a cabo sob a coordenação de Celso Furtado (GTDN, 1959) embora fortemente calcada no ideário cepalino, também se apoiou, como observou Carvalho (1979), no modelo da Cassa per il Mezzogiorno italiana, nascida em 1950. Mais recentemente, como se verá a seguir, duas grandes teorias e propostas arribaram a estas terras.

3.2.    GPIs e a teoria dos pólos de crescimento

Nos anos 70, os trabalhos de François Perroux vão conferir direito de cidadania teórica ao conceito de pólo de crescimento ou desenvolvimento. Em sua crítica ao modelos neo-clássicos de equilíbrio espacial, Perroux (1955)[15] mostrava que a heterogeneidade e o desequilíbrio, e não a homogeneidade e o equilíbrio, constituiriam as forma através das quais o crescimento se manifestaria no espaço econômico. Se a obra de referência teórica de Perroux se referia a um espaço econômico abstratamente concebido, que não deveria ser confundido com o que chamava de espaço geonômico ou banal, o fato é que suas noções e conceitos foram apropriados – vulgarizados, sugere Egler (1993) – e traduzidas em termos de uma teoria da dinâmica territorial propriamente dita. Na esteira de Perroux, Boudeville (1973) e outros vão opor a noção de região polarizada à de região homogênea, herdada da geografia humana. Estava elaborado o fundamento teórico que autorizaria abandonar progressivamente as antigas macro-regiões que eram o espaço no qual estavam enraizados teórica e historicamente os modelos de planejamento regional do tipo SUDENE. O passo seguinte era mais ou menos inevitável: de descritiva, a teoria do crescimento espacialmente desequilibrado através de pólos de crescimento se tornaria prescritiva, dando origem a políticas e estratégias de polarização.

O abandono das velhas regiões homogêneas também se justificava teoricamente pelas análises conduzidas por Perroux sobre as relações entre Estado, grande empresa e território. Egler destaca a relevância da teoria perrouxiana de economia dominante, que, em confronto direto com o mundo abstrato da concorrência perfeita, enfatizava o papel das grandes empresas e de sua capacidade para gerar “zonas ativas”, portadoras de uma “dinâmica da desigualdade”, “que produz resultados semelhantes às inovações schumpeterianas, no que diz respeito ao rompimento do “circuito estacionário” da economia e de promoção do desenvolvimento”. Caberia, então, “ao Estado buscar plasmar, através de “pólos de crescimento” situados no interior do espaço econômico nacional, as forças motrizes que atuam na economia internacional.” (Egler, 1993, p. 7). Assim, a “questão regional passa (…) a ser um aspecto subordinado da questão nacional”, oferecendo aquelas teorias “um excelente argumento para a utilização do território nacional como instrumento de afirmação do Estado”  (Egler, 1993, p. 8).

Ora, não há como não reconhecer o eco destas teorias na convocação lançada pelo Programa de Integração Nacional de 1970 para romper os limites regionais da Amazônia e Nordeste, que oferecem  “um quadro de soluções limitadas” (Presidência da República, 1970).

Não se encontra nas proposições atuais de GPIs a invocação das teorias do desenvolvimento polarizado, caídas em desgraça sobretudo por sua forte vocação estatista. Na verdade, seria difícil identificar uma teoria, merecedora desta qualificação, na justificativa destes projetos; ali onde comparece alguma retórica mais elaborada, quando muito se fala de redes logísticas – quando se trata de portos e investimentos viários – ou de nichos competitivos a serem explorados – baixo custo da energia, a justificarem os projetos energético-mínero-metalúrgicos, e baixo custo da terra para projetos agro-florestais[16]. A teoria dos nichos competitivos nos leva diretamente ao campo das teorias que subjazem às propostas de competitividade territorial e ao neo-localismo empreendedorista.

3.3.    A teoria das vantagens competitivas no território

Se há um pensador cuja trajetória intelectual nos últimos 30 anos pode ser tomada como testemunha capaz de narrar as transformações por que passou o campo do planejamento urbano e regional, este é Manuel Castells. Nos anos 70, assumiu e foi celebrado como o mais refinado e representativo de quantos fizeram a aplicação do estruturalismo marxista francês ao território e, mais particularmente, à cidade. Nesta condição, foi porta-voz de uma radicalidade que rejeitava até mesmo a pertinência, menos ainda a relevância, de uma sociologia ou uma questão urbanas, denunciadas como véus ideológicos que escondiam e tornavam ininteligível a cidade, locus das relações contraditórias (e conflituosas) de reprodução da força de trabalho (Castells, 2000).

Ora, é este mesmo pensador que no inicio dos anos 90, num texto emblemático, se perguntava: “O mundo mudou: pode o planejamento mudar?” (Castells, 1990). Nesta palestra, proferida na Conferência Anual da Association of Collegiate Schools of Planning[17], Castells formulou de maneira incisiva temas e questões que viria posteriormente a desenvolver e sofisticar. Via, então, no desmantelamento do socialismo real, razões para reconhecer: a) “o mercado como o menos irracional mecanismo para alocar recursos escassos”; b) “a falência histórica do estatismo” (p. 4)[18]. Neste novo mundo, espaço unificado pela soberania do capitalismo globalizado, não restava aos lugares senão tentarem resistir ao movimento dos fluxos, e para dar eficácia a esta resistência deveriam recorrer ao planejamento estratégico:

“A flexibilidade, globalização e complexidade da nova eocnomia mundial requer o desenvolvimento do planejamento estratégico, apto a introduzir uma metodologia coerente e adaptativa na multiplicidade de significados e sinais da nova estrutura de produção e gestão” (Castells, 1990, p.14).

A senha dos novos tempos: planejamento estratégico. A adesão de Castells apenas ilustra um movimento intelectual que, ao longo dos anos 1990, conferiram à palavra estratégia e à expressão planejamento estratégico lugar de honra no jargão dos planejadores. Num primeiro momento, Sun Tzu, Clausewitz e outros menos votados foram importados das escolas militares para as escolas de business, em primeiro lugar a escola-líder – a Harvard Business School. Em seguida, com os devidos cuidados e adaptações, foram conduzidos às escolas e práticas de planejamento regional e urbano. Sinalização bastante simbólica da ampliação do mercado de consultorias urbanas e regionais e da convergência entre o planejamento empresarial e o planejamento territorial  sob a égide do planejamento estratégico pode ser colhida no fato de que escritórios internacionais de consultoria empresarial passaram, nos últimos anos, a prestar assessorias a entes territoriais – municipalidades, governos estaduais, etc[19].

Esta transposição está fundada numa convicção básica: é possível e, mais que isso, é necessário estabelecer uma analogia entre, de um lado, empresas capitalistas concorrendo num mercado livre e, de outro lado, cidades e regiões competindo num mercado globalizado de localizações[20]. É este o problema teórico, mas também metodológico e operacional, que se resolveria pela transposição do planejamento estratégico para a gestão territorial[21]. A cidade e a região empreendedoras são, isto é, devem ser,  antes de mais nada, concebidas e planejadas como uma empresa (Vainer, 2002). Num mundo cada vez mais pragmático, trata-se agora não apenas de explicar os sucessos e os insucessos de cidades e regiões, mas, sobretudo, formular os planos de guerra, os planos estratégicos que as conduzirão à vitória[22].

Se o planejamento em estados capitalistas emergiu no pós-guerra como um instrumento para complementar, ajustar ou corrigir tendências e processos supostamente perversos gerados pelo funcionamento das forças de mercado, agora, como anunciou Castells, o mundo mudou … e o planejamento deve mudar. Agora, o planejamento e o planejador devem ter em vista como favorecer a racionalidade própria ao mercado: na ordem do dia o planejamento orientado pelo e para o mercado – market oriented planning e market friendly planning.

Assim, as práticas concretas que coalizões locais adotam na promoção da guerra dos lugares, aprofundando os processos de fragmentação territorial, encontram-se ancoradas em teorias de circulação internacional, altamente valorizadas no mercado das agências multilateriais e dos consultores internacionais[23].

É bom não esquecer que os teóricos do planejamento estratégico se apóiam em tão abundante quanto repetitiva literatura que vai reinventar as virtudes das dinâmicas tecnológicas e econômicas locais. Capital social, interfaces e interações dos clusters ou arranjos produtivos territorializados, solidariedades, redes de pequenos produtores independentes, tudo isso emerge em espaços dinâmicos de um outro mundo capitalista, livre do capital financeiro e dos oligopólios. Tomando alguns exemplos vistos como sucesso, como a inexorável Terceira Itália, esta literatura promete o paraíso às cidades e regiões que forem capazes de explorar suas vantagens, superar os conflitos internos através de uma atitude cooperativa, enfrentarem confiantes e sem temores o mundo hostil da globalização. Afinal, o lugar estaria se revalorizando pelo que tem de flexível, diverso, específico, já que se estaria no limiar de uma nova era, caracterizada pelo “fim da centralização, da concentração, da massificação e da estandardização e [a vitória] de uma utopia antifordista, caracterizada pela flexibilidade, pela diversidade e, em termos espaciais, pelo localismo” (Ash Amin e Kevin Robins, apud. Brandão, 2005).

Não se pretende ter desenvolvido aqui uma crítica extensiva e aprofundada dos fundamentos teórico-conceituais das concepções e práticas que contribuem para a fragmentação territorial e são hoje hegemônicas no campo do planejamento territorial – urbano e regional. Outro era o objetivo desta sessão: identificar os fundamentos teóricos destas práticas e sugerir que a crítica às práticas não será completa, nem mesmo possível, se não estiver, ela também, calcada num esforço teórico que submeta à crítica as teorias e conceitos com que operam planejadores, decisores e dirigentes políticos.

IV.    AS BASES SOCIAIS DA FRAGMENTAÇÃO

Nas sessões anteriores buscou-se alinhar os vetores que operam a fragmentação em curso do território nacional, bem como as referências teóricas e retóricas que apóiam semântica e conceitualmente as práticas fragmentadoras. Acontece, porém, que se não são puras manifestações epifenomênicas das estruturas, as práticas tampouco se explicam pelas explicações que elas mesmas e seus operadores avançam como justificativas. Dito de outra maneira, embora as teorias contribuam para reforçar práticas, não é naquelas que se encontra a origem destas. Em sua gestação e na luta pela sua imposição estão segmentos e coalizões sociais, com interesses e objetivos que apontam para determinadas formas de apropriação, controle e uso do território e dos recursos que lhe estão associados.

Longe estamos de ter uma cartografia social e política das concepções e práticas que permita ler a natureza e sentido das intervenções territoriais – públicas, privadas e público-privadas – através das quais se atualizam os vetores de fragmentação predominantes. Assim, não se poderia ir aqui muito além de um primeiro exercício, a ser questionado e aprofundado, que retoma algumas das indicações já fornecidas nas sessões anteriores.

Assim, desde Vitor Nunes Leal (1975) está desvendada, em boa medida, a natureza do velho regionalismo e de suas formas típicas de dominação – as redes de patronagem-clientela. São, com efeito, em primeiro lugar, expressão de grupos dominantes tradicionais, com projeção local e regional, que, decadentes, abdicam de qualquer pretensão hegemônica e se limitam a negociar com o estado central, de forma permanente, o comércio de benesses em troca de apoio político.

Mas haveria que agregar à análise original de Leal novos elementos capazes de dar conta da complexidade resultante das transformações por que passou a sociedade brasileira nos últimos 50 anos. Em particular, parece necessário observar que alguns grupos tradicionais foram capazes, sob a proteção da ditadura militar, de construir, ao lado das redes de clientela, novas fontes de poder econômico e político. Em alguns casos, isto foi alcançado por alianças com grupos nacionais e mesmo internacionais; em outros casos, a captura e mobilização eficaz de diferentes tipos de recursos estatais (subsídios, contratos, corrupção, etc) propiciou processos localizados de acumulação que acabaram por tornar nacionais, quando não internacionais, alguns grupos econômicos locais. Estas formas híbridas certamente ajudam a desvendar alguns paradoxos, como a existências de grupos políticos que, simultaneamente, fazem prova de modernidade através da presença em setores avançados do ponto de vista econômico e tecnológico – setor elétrico, telecomunicações, etc –, ao mesmo tempo em que conduzem seus grotões e currais com a mesma e conhecida brutalidade de seus ancestrais.

De seu lado, o neo-localismo competitivo se estrutura, via de regra, a partir de posições adquiridas ou pretendidas em circuitos produtivos que, de maneira direta ou indireta, se conectam verticalmente nas escalas nacional e, sobretudo, internacional. No caso de posições já adquiridas, não raro se observa a forma do neo-paroquialismo mundializado, de que é exemplar o agrarismo aggiornado de certos grandes proprietários fundiários presentes em setores fortemente exportadores. A faceta urbana destes interesses se encontra em cidade médias que se fecham ao espaço regional e nacional. Assim, nestas cidades, cujas elites promovem como ilhas de prosperidade e a televisão de tempos em tempos apresenta como “o Brasil que deu certo”, se assiste à forte difusão de ideologias do que se poderia chamar de um exclusivismo territorial, algumas vezes próximas da xenofobia[24].

No caso de cidades médias e grandes, o neo-localismo competitivo aparece também como expressão ideológica e política de coalizões que buscam estabelecer projetos hegemônicos pela construção de um patriotismo cívico que se sobreponha aos conflitos. Se Barcelona é hoje quase que o modelo mitológico destas coalizões, na verdade o DNA de seu empreendorismo também pode ser encontrado nas cidades americanas estudadas por Molotch (1976).

Se o neo-localismo parte, por assim dizer, de um esforço de grupos dominantes locais para encontrar inserção global que favoreça uma saída para a crise, no caso dos GPIs, ao contrário, grupos locais são simplesmente paisagem, ou, na melhor das hipóteses, sócios menores de dinâmicas territoriais que se elaboram e decidem nas esferas nacional e internacional. Pela própria massa de capital, território e recursos ambientais mobilizados, os interesses que se movem através dos GPIs se situam nas grandes corporações nacionais e multinacionais. Como visto, no passado, e ainda no presente para certos setores, o Estado desempenha papel central na viabilização financeira, industrial e política dos empreendimentos; isto significa que a legibilidade destes processos passa por um exame das formas prevalecentes de representação e disputa de interesses no interior mesmo do aparelho estatal.

Cabe, porém, destacar que as mediações entre interesses globais e a implantação localizada dos grandes projetos podem ser várias e complexas. Assim, por exemplo, ao mesmo tempo em que o GPI engole o lugar ou a região, grupos de interesse local podem acionar mecanismos e práticas típicas do neo-localismo competitivo, oferecendo a grandes capitais benefícios e vantagens, além de apoio político. Estas vantagens, em muitos casos, assumem a forma de isenções fiscais ou ambientais, cujos custos sociais serão assumidos pelo conjunto da sociedade local ou, mesmo, em certos casos, nacional. O próprio estado nacional tem incorrido em práticas deste tipo, quando, por exemplo, através de empresas energéticas estatais, disponibiliza energia elétrica a preços subsidiados para o fomento de indústrias eletro-intensivas[25].

Os padrões e formatos de organização territorial, assim como os vetores de fragmentação não se atualizam senão porque são expressão de forças sociais e econômicas que se estruturam em coalizões de poder, quase sempre associando grupos locais, regionais, nacionais e internacionais. Indo mais longe, seria possível sugerir que a identificação e análise destas múltiplas formas de organização dos interesses dominantes traria importantes elementos para uma análise das formas de estruturação e operação do Estado brasileiro[26] . Afinal, o que é o Estado brasileiro pós-constituição de 1988 senão, em boa medida, a combinação heteróclita destas (e outras) múltiplas formas de organização, manifestação, articulação e defesa de interesses corporativos e segmentários, em que diferentes coalizões de grupos disputam recursos – inclusive territoriais – nas escalas local, estadual, regional e nacional?

V.    DESAFIOS

A reversão das tendências dominantes, que hoje submetem a dinâmica territorial brasileira às forças fragmentadoras, não é uma operação teórica, muito embora não possa abdicar de uma teoria. Tampouco é uma operação metodológica, embora certamente estejamos desafiados a elaborar metodologias inovadoras. Também não pode ser vista como uma simples operação institucional, o que não significa que possa ir adiante sem desmontar mecanismos institucionais montados nos últimos anos e inventar novos modos de institucionalizar práticas republicanas e democráticas.

Mas um novo projeto territorial, inseparável de um novo projeto nacional, remete sobretudo à questão da constituição de sujeitos políticos. Desencarnados de grupos sociais que os sustentem, novas projetos territoriais não serão mais que exercícios diletantes, produção de planos natimortos.

Cabe, pois, aos analistas e aos que pretendem se engajar seriamente na elaboração de um novo projeto territorial, perscrutar na sociedade brasileira se, e em que medida, emergem forças sociais capazes de assumi-lo, encarná-lo.

Com um pouquinho de otimismo e um certo esforço, é possível vislumbrar a emergência destas forças. São os movimentos sociais territorializados, que elaboram, embora muitas vezes de maneira ainda insuficiente, novos projetos para suas regiões. Assim, por exemplo, o Movimento de Defesa da Transamazônica e do Xingu, os movimentos de atingidos por barragens, os movimentos de luta contra o deserto verde implantado pelo complexo agro-florestal. Não seria exagero afirmar que, pela primeira vez em nossa história, movimentos populares se confrontam, de maneira direta e consciente, com a problemática da estruturação e desenvolvimento territoriais.

Há que considerar também a consolidação de organizações populares de âmbito nacional: Movimento dos Sem Terra, Movimento de Pequenos Agricultores, Central de Movimentos Populares. Também as Centrais Sindicais são hoje forças nacionais – CUT, CGT, Força Sindical CONTAG, Federações de Servidores. Enquanto partidos e grupos dominantes parecem absolutamente despreparados para a nacionalização da política, forças populares importantes parecem, ao contrário, vocacionadas para a escala nacional.

Seria certamente um equívoco exagerar a consistência e amadurecimento das bases sociais do que poderia vir a ser um novo projeto territorial em escala nacional. Mas não se pode desconhecê-las, mesmo porque elas convocam acadêmicos e planejadores – os poucos  que ainda sobrevivem no estado brasileiro – a intensificarem a reflexão e o diálogo.

Pretendendo antes provocar que encerrar o debate acerca do que poderiam vir a ser alguns princípios ou diretrizes deste projeto, alguns pontos são alinhados a seguir:

    Projeto republicano de reforma do estado, que desmonte os mecanismos que reproduzem as relações de clientela que atualizam permanentemente velhas e novas oligarquias de tipo tradicional, contribuindo para congelar a vida política local e regional, e por conseqüência, nacional, sob a égide de setores conservadores.

    Projeto democrático, em que as opções sobre os destinos do território sejam passíveis de debates e embates, nas múltiplas escalas.

    Projeto nacional, que, não obstante, rejeita o nacionalismo estreito, o chovinismo e aposta na cooperação continental e mundial.

    Projeto territorial trans-escalar, isto é, que concebe e implementa políticas, planos e projetos que combinam e articulam múltiplas escalas; por isto mesmo, projeto ancorado em um bloco de forças sociais e políticas que contempla as escalas local, regional, nacional, continental, internacional.

    Redistribuição territorial e social de recursos – materiais, políticos e simbólicos – que combine redução das desigualdades territoriais com a redução das desigualdades sociais.

Em síntese, a construção de um novo projeto territorial é também, e sobretudo, um projeto político. Isso não é defeito mas virtude, sobretudo num tempo em que tantos nos apelam a abdicar da política e a substituí-la por técnicas pretensamente neutras de gerenciamento territorial, que apenas reafirmam e reforçam os vetores da fragmentação.


NOTAS

[1]  Uma primeira versão deste texto foi apresentada no Painel “Desigualdades Regionais, Urbanização e Ordenamento Territorial no Brasil: Desafios e Perspectivas”, no Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional: Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”, promovido pelo Ministério da Integração Nacional, Brasília, 23-24/03/2006.

[2]  Esta desconstituição instrumental foi enfatizada também por Carlos Azoni, no Painel “Planejamento Territorial na União Européia: arranjo institucional, políticas, resultados e perspectivas com o alargamento” do Seminário Internacional “Políticas de Desenvolvimento Regional: Desafios e Perspectivas à Luz das Experiências da União Européia e Brasil”, promovido pelo Ministério da Integração Nacional, Brasília, 23-24/03/2006.

[3]  Os escândalos que atingiram a Superintendência para o Desenvolviento da Amazônia – SUDAM – ao final do Governo Fernando Henrique Cardoso, e que se arrastam em processos intermináveis, apenas ilustram processos e práticas difusas nos braços estaduais e locais da administração federal. Este tema será retomado mais adiante.

[4]  Ver, por exemplo: Guimarães, 1989;  Diniz, 1995;  Bacelar, 2000; Oliveira, 1977; Vainer e Araújo, 1992

[5]  A agenda da IIRSA – Iniciativa de Integração Sul-americana – é típica, resumindo-se a uma carteira de mega-empreendimentos de infra-estutura que se limitam a alisar o espaço para a circulação do grande capital em suas várias formas. Por outro lado, são risíveis as peripécias de discussões e acordos Brasil-Argentina sobre o setor automotivo, em que os governos nacionais aparecem falando em nome de suas indústrias nacionais, comandadas lá como cá pelos mesmos gigantes da indústria automobilística mundial – Fiat, Volkswagen, General Motors, etc. A recente crise em torno do contrato do gás Brasil-Bolívia, resultante da nacionalização no país vizinho deixou à sombra uma das principais personagens do drama, a transnacional, que, na verdade, falou pelo lado boliviano até sua falência.

[6] Vale a pena lembrar que, embora esgrimindo razões e projetos distintos, exorcismos da dimensão nacional são praticados tanto no campo dito considerado de esquerda (Hardt e Negri, 2001 e Castells, 2001), quanto por arautos celebrados do mercado global (ver, por exemplo, Ohmae, 1966)

[7] Para uma discussão sobre o efeito desconcentrador destes grandes projetos e algumas de suas consequências, ver, por exemplo, Torres, 1993).

[8] O caráter de enclave da Hidrelétrica de Tucuruí e sua insulação em relação ao espaço regional se evidencia no fato de que, ainda recentemente, vilas e pequenos aglomerados que se encolhem sob os linhões de transmissão ainda não estavam ligados à rede de energia elétrica e contavam com uma precária eletricidade gerada intermitentemente graças à queima de óleo diesel trazido de milhares de quilômetros de distância.

[9] Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, Lourival Fontes, Francisco Campos, Cassiano Ricardo, entre outros.
[10] “A Política de Integração Regional <…> repele a limitação regional, a curto e médio prazos, do processo econômico brasileiro” (Presidência da República, 1971, p. 27)

[11]  “Assim como a interrupção do jogo político representativo, o processo de centralização visava, segundo seus promotores, a obter um aumento da eficiência e racionalidade do Estado, e eliminar a influência de grupos privados, como as oligarquias regionais, sobre os processos decisórios nacionais. O que se pretendia era impedir que interesses particulares, locais, pudessem se sobrepor aos nacionais.
De fato, o sistema de interventorias contribuiu, juntamente com uma série de outras medidas, para neutralizar o poder dos grupos locais que até então controlavam os governos estaduais com base no sistema de representação tradicional. (…) Ainda assim, os grupos locais continuaram bastante poderosos.
Os interventores muitas vezes eram originários, eles mesmos, das oligarquias regionais – lembre-se que o próprio presidente Vargas pertencia à oligarquia gaúcha. Quando isso não acontecia, procuravam construir vínculos estreitos com elas, utilizando os recursos de que dispunham de forma clientelística. A nomeação para cargos nos departamentos administrativos era um modo de favorecer antigos grupos dominantes ou promover a ascensão de novos. Por essa via, vários interventores puderam criar bases de apoio nos estados, afirmando-se como grandes lideranças. Seriam eles que iriam controlar localmente a principal máquina partidária que entraria em ação após a queda do Estado Novo: a do Partido Social Democrático (PSD)”. (CPDOC, 1996).

[12] O processo que conduziu o PT de partido alternativo a partido de poder ilustra a força e caráter estruturante destas lógicas e práticas. Em menor medida, o mesmo poderia ser dito do PSDB, surgido ele também, pelo menos para alguns de seus fundadores, de uma vontade de oferecer uma alternativa pós-ditadura que fosse democrática, republicana e moderna.

[13] “O mundo moderno de um modo em geral, mas notadamente o Novo Mundo, é aquele fundamentalmente marcado pela experiência colonial. As categorias sociais operantes que se desenham contra o fundo da globalização ao definirem as hierarquias globais são categorias coloniais como negro, índio, branco, crioulo, mestiço. A essa presença da ordem simbólica colonial engendrando a máquina das hierarquias culturais políticas e econômicas modernas Anibal Quijano chamou de “Colonialidad del Poder””.

[14] Primeira experiência de intervenção planedada de um estado capitalista para o desenvolvimento de uma região deprimida, criada em 1933, a TVA “transformou-se em um símbolo do “New Deal” e representou, não apenas a orientação do investimento público para a área deprimida da bacia do rio Tennessee, mas também um esforço de coordenação das diversas agências de governo em torno de metas comuns em uma região bem delimitada” (Egler, 1993, p. 5). A Comissão do Vale do São Francisco nasceu em 1948, conforme artigo 29 das Disposições Gerais da Constituição de 1946, que destinava 1% da renda tributária da União para a execução de um plano de aproveitamento das possibilidades econômicas da bacia hidrográfica. Sobre a influência do modelo TVA na concepção da CVSF, primeira experiência consciente e sistemáticas de intervenção territorial em larga escala. Ver, por exemplo, Lopes, 1991 e Lacorte, 1994.

[15] Mais ou menos à mesma época, foi também de grande relevância o trabalho de Myrdal (1960), segundo o qual um efeito de causação circular levaria ao agravamento das disparidades regionais, não havendo razões para esperar, como propunham os pensadores neo-clássicos, que estas desapareceriam graças ao funcionamento do mercado e à circulação de fatores num espaço livre de barreiras.

[16] É verdade que tanto no caso de grandes projetos agro-florestais (expansão da soja na Amazônia) quanto energéticos (grandes aproveitamentos hidrelétricos), a questão da competitividade e dos baixos custos tem sido questionada, uma vez que os cálculos custo/benefício não consideram as perdas sociais e ambientais resultantes dos GPIs. Para uma discussão da questão no caso de projetos hidrelétricos, ver, por exemplo, Vainer, 2005.

[17] A ACSP é a associação norte-americana de escolas de planejamento.

[18] A ruptura decisiva de Castells com toda sua produção dos anos 60 e início dos anos 70 fica clara no seu reconhecimento de alguns dos pressupostos básicos da Escola de Chicago, alvo principal de seu pesado, embora nem sempre consistente, ataque à sociologia urbana. “<…> la ciudad, tanto en la tradición de la sociología urbana como en la conciencia de los ciudadanos en todo el mundo, implica un sistema específico de relaciones sociales, de cultura (…)” (Borja e Castells, 1997, p. 13).

[19] Arthur Andersen, por exemplo. Emblemático é o fato de que Michael Porter, o papa do planejamento estratégico empresarial tenha consagrado sua atenção ao planejamento estratégico territorial (Porter, 1990 e 1995) e sua empresa – Monitor Company – preste consultoria a governos sub-nacionais, como para a elaboração do plano estratégico de turismo do governo da Bahia.

[20] Para uma abordagem não totalmente apologética desta transposição, veja-se Bouinot e Bermils, 1995. Para uma revisão compreensiva e relativamente crítica do planejamento estratégico aplicado a empresas, Mintzberg, 1994.

[21] Na verdade, a própria generalização progressiva do uso das expressões gestão urbana, gestão regional e gestão territorial, em lugar de expressões concorrentes – política e planejamento urbano, regional e territorial – denota a profundidade e amplitude das transformações instroduzidas nas concepções teórico-conceituais e metodológicas.

[22] Adotadas as teorias competitivas, é todo o universo vocabular dos planejadores que será renovado. Cidades e regiões vencedoras ou perdedoras, cidades e regiões competitivas, marketing territorial, estas e outras expressões vêm expressar, ao mesmo tempo que favorecer, a transmutação das cidades e regiões em empresas. Para uma ilustração exemplar, Aswortth e Voogd, 1990.

[23] Apenas um exemplo: o Programa de Administração Municipal e Desenvolvimento de Infra-Estrutura Urbana (PRODUR), financiado pelo Banco Mundial e levado à frente pelo governo baiano, entre 1997 e 2004, exigia que os municípios interessados em obter recursos para obras de infra-estrutura e outras elaborassem um plano estratégico (Browne, 2006). Para um discussão inicial acerca do mercado de consultorias urbanas, ver 2003.

[24] É sabido, embora não haja estudos abrangentes detalhados a respeito, quão extensiva é a difusão de práticas de restrição à entrada em grande número de municípios médios do interior do país, buscando impedir, ou pelo menos dificultar, a entrada de imigrantes pobres. Ver, a este respeito, Vainer, 1996.

[25] Contrato de 20 anos entre a Eletronorte e indústrias de alumínio transferiram para estas últimas subsídios no valor anual estimado de R$ 250.000.000. A renovação dos contratos, feita sob o Governo Lula, manteve trasnferências vultosas, uma vez que estes grandes consumidores pagam tarifas bem abaixo dos custos marginais de produção e dos preços de mercado.

[26]  Apenas para citar as potencialidades deste tipo de abordagem. O Setor Elétrico brasileira tem em carteira dois mega-empreendimentos, ambos na Amazônia: a Usina Hidrelétrica de Belomonte, no rio Xingu, e as Usinas Hidrelétricas de Jirau e Santo Antônio, no rio Madeira. Pelos vultososos investimentos e por seus impactos, se levados adiante estes dois projetos redesenharão tanto a bacia do rio Xingu e, de certa maneira, parte expressiva da Amazônia Oriental, quanto a do rio Madeira e a Amazônia Ocidental. Estes projetos estão em disputa e são levados adiante por diferentes coalizões. O paradoxal é que o estado brasileiro, de uma maneira ou de outra, ele também segmentado, se divide: Eletronorte defendo com unhas e dentes o projeto Belomonte, enquanto Furnas, associada à Oderbrecht, se lança à luta e a todo tipo de lobby para assegurar uma decisão favorável ao projeto Madeira.


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VAINER, Carlos B.; ARAÚJO, Frederico. Grandes projetos hidrelétricos e desenvolvimento regional. Rio de Janeiro: CEDI, 1992.


[Publicado em português, na Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v. 9, p. 09-23, 2007.  Publicado em ingês: Territorial planning and the national project: the challenges of fragmentation. In Harper, Thomas, Yeh, Anthony and Costa, Heloisa (eds). Dialongues in Urban and Regional Planning, New York/London, Routledge/Global Planning Education Association Network. 2008, pp. 221-241.]

Carlos B. Vainer é Doutor em Desenvolvimento Econômico e Social pela Universidade de Paris I – Panthéon/Sorbonne; e Professor Titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

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