GLOBALIZAÇÃO E ESTADO-NAÇÃO

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GLOBALIZAÇÃO E ESTADO-NAÇÃO

O fundamento clássico das relações internacionais reside no papel
central desempenhado pelo Estado.
O sistema internacional de Estados
é o cenário no qual se desenrola a política externa. Mesmo os pensadores
institucionalistas desenvolvem sua argumentação no interior desse
paradigma.

Contudo, recentemente, vasta corrente de analistas do fenômeno
da globalização recuperou a tese do enfraquecimento ou da dissolução
do Estado-nação, apresentando-a sob novas roupagens. Na sua forma
mais divulgada, a tese apresenta o Estado como herança de um passado
histórico em vias de desaparecimento, sob o impacto da integração dos
mercados e dos fluxos mundiais de capitais.1

Na sua formulação essencial, a tese não representa novidade – ela
apenas retoma e reformula um argumento original de John H. Herz,
expresso no célebre artigo “Rise and Demise of the Territorial State”, que
apareceu na World Politics em 1957. Escrevendo no auge da Guerra Fria,
sob o impacto da crise do Canal de Suez e da invasão da Hungria pelas
forças do Pacto de Varsóvia, Herz focalizava os limites da soberania dos
Estados e sua submissão às alianças político-militares supranacionais.

Seguindo as tendências da época, o autor construiu o raciocínio
em termos estratégicos e militares, acentuando a permeabilidade das
fronteiras nacionais às poderosas tecnologias bélicas da era nuclear. O
Estado, incapaz de proteger seu território da ameaça materializada nos
mísseis balísticos, não teria alternativa senão ceder sua soberania,
aninhando-se na proteção oferecida pela Otan ou subordinando-se ao
Pacto de Varsóvia.
Despido da soberania, o poder estatal perdia sua
alma e sua razão de ser, caminhando para um inevitável desfalecimento.

A tese de Herz não era apenas reação teórica à brutal submissão
da Hungria pela União Soviética, mas também argumento direcionado
para justificar o aprofundamento da aliança desigual entre os Estados
Unidos e os aliados europeus,
no momento em que, sob o influxo da
cooperação franco-germânica, começava a girar a roda da Comunidade
Européia. Herz estava dizendo aos europeus que não havia alternativa
para a proteção oferecida pelos Estados Unidos.

Contudo, foi justamente a França que forneceu desmentido direto
da tese, menos de uma década mais tarde, quando o general De Gaulle
colocou em funcionamento o dispositivo nuclear nacional e retirou o
país do comando militar unificado da Otan.
Naquele momento, o
nacionalismo francês reafirmava a prioridade da segurança nacional,
atestando o apego do Estado aos preceitos da soberania.
O presidente

De Gaulle estava dizendo para os americanos que a França continuava
a ser um ator independente na política mundial.

O próprio Herz empreendeu uma revisão radical do seu
argumento, no final da década de 1960, reinstalando o Estado na posição
de principal ator das relações internacionais.2

Naquela época, a China realizava movimento simétrico ao da
França,
aprofundando sua ruptura com Moscou para tentar estabelecer
influência própria no espaço asiático. O cisma sino-soviético comprovava
que, acima da suposta comunidade ideológica, estavam os interesses
do Estado chinês. Não por acaso, Pequim também desenvolvia seu
arsenal nuclear nacional, tornando muito mais complicada a equação
estratégica e militar da Guerra Fria. Mas nada disso impediu a
reemergência da antiga tese e a multiplicação das vozes que profetizam
a morte do Estado-nação.

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De Fukuyama a Huntington

Analistas de relações internacionais, economistas, historiadores,
sociólogos e geógrafos têm se dedicado a construir cenários do futuro,
nos quais o Estado-nação ocupa lugar apenas marginal na política
internacional. É curioso paradoxo que isso ocorra precisamente quando
o nacionalismo, sob as mais variadas formas, retoma impulso e energia
que pareciam perdidos, reafirmando seu papel crucial na cena mundial.

Na antiga Iugoslávia, sob a bandeira dos direitos étnicos, os
nacionalismos sérvio e croata ergueram seus próprios Estados e
destruíram a Bósnia multiétnica.
Na Rússia, a política pós-comunista
se reorganizou em torno do antigo nacionalismo grão-russo e líderes
das diferentes facções prometeram reconstituir a força e a grandeza do
Império dos czares brancos e vermelhos
. No Canadá, os tambores do
nacionalismo insistiram na separação do Quebec francófono, instalando
duradouro impasse institucional. Até mesmo no núcleo da União
Européia, retomou impulso o nacionalismo valão, lançando uma sombra
sobre o futuro da Bélgica.

De certo modo, o pioneiro da nova onda foi Francis Fukuyama,
cientista político americano que, com grande estardalhaço, proclamou
nada menos que o “fim da história”
.3

No embalo da queda do Muro de Berlim e da desmoralização dos
regimes comunistas da União Soviética e do Leste Europeu, Fukuyama
comemorava a suposta vitória final da ordem liberal do Ocidente e o
conseqüente encerramento do conflito ideológico que, desde a Revolução
Russa de 1917, parecia condicionar a hostilidade entre as potências.
Sob essa perspectiva, o pós-Guerra Fria estaria isento de disputas
geopolíticas e, em geral, da rivalidade dos Estados: sobraria lugar apenas
para a concorrência econômica entre empresas.

O “otimismo” de Fukuyama sofreu logo a crítica do “pessimista”
Samuel Huntington, que enxergou no futuro o pesadelo do “confronto
de civilizações”.4
Para ele, o mundo do pós-Guerra Fria estaria prestes a
se fragmentar em zonas culturais hostis umas às outras, cada uma delas
fechada no casulo das suas certezas absolutas e avessa ao diálogo.

A Europa ortodoxa assumiria o espaço abandonado pelo bloco
soviético, agudizando a oposição histórica que a separa, desde o Cisma
do Oriente de 1054, da Europa ocidental, protestante ou católica, fonte
da tradição liberal
. O confucionismo desenharia um círculo de “valores
morais” baseados nos laços familiares e no respeito às tradições e às
autoridades, isolando a Ásia do Ocidente.
O islamismo fundamentalista,
subordinando a política à religião e atiçando ressentimentos antigos,
traçaria outro círculo, em volta de um mundo árabe-muçulmano ainda
mais inacessível.

Onde Fukuyama viu branco, Huntington viu preto, mas nenhum
dos dois enxergou um lugar destacado para o Estado:
na tese do primeiro,
ele se dissolveria no liberalismo globalista triunfante; na do segundo,
nos blocos de culturas supranacionais. Um e outro deslocaram o foco
de atenção dos interesses nacionais, sugerindo outras abordagens e outros
paradigmas para a compreensão do complexo panorama que emergiu
após a queda do Muro de Berlim.

Na Guerra Fria, a espessa cortina de fumaça ideológica mascarava,
sob a aparência de conflito entre sistemas político-econômicos
antagônicos, as realidades do equilíbrio de poder e as considerações de
segurança dos Estados. Mas, de um lado e de outro da “cortina de ferro”,
abundavam os indícios dos verdadeiros interesses em jogo.

O ditador soviético Joseph Stalin, desde 1920, tinha proclamado
a defesa da “pátria socialista” como o eixo estrutural da política externa
de Moscou. O cisma sino-soviético, a rivalidade sino-vietnamita e o
conflito, no final da década de 1970, entre o Vietnã pró-soviético e o
Camboja pró-chinês dissolveram toda crença razoável na existência de
um movimento comunista internacional.

Por outro lado, a hostilidade dos Estados Unidos contra o regime
castrista cubano associava-se muito mais à tradição do Corolário
Roosevelt que a qualquer motivação ideológica.
Afinal, desde o século
XIX, a ideologia do Destino Manifesto enxergou em Cuba um apêndice
marítimo do território dos Estados Unidos.

No pós-Guerra Fria, foi precisamente a prioridade do interesse
nacional que impediu a transposição das afinidades culturais profundas
para o plano da política internacional.
O projeto da unidade árabe teve
seu zênite no final da década de 1950, quando, sob a liderança de Gamal
Abdel Nasser, o Egito e a Síria chegaram a formar uma efêmera
República Árabe Unida.
De lá para cá, o sonho nasserista desfez-se em
fumaça. A divisão entre Estados inconciliáveis manifestou-se no
alinhamento de forças da Guerra do Golfo, na rivalidade entre a Síria e
o Egito e entre o Iraque e a Arábia Saudita, no isolamento da Líbia, na
evolução divergente dos países do Magreb.

No leste e no sudeste da Ásia, as tradições culturais compartilhadas
manifestaram-se apenas como ruído de fundo quase inaudível, abafado
pelos temores do ressurgimento de um Japão imperial, pelas ambições
expansionistas da China Popular e pela teia de desconfianças entre o
Japão e as Coréias, a China e o Japão, a China e as Filipinas, o Vietnã e
a China, a Tailândia e o Vietnã.
O crescimento dos investimentos e do
comércio intra-regional caminhou lado a lado com uma corrida
armamentista que envolveu quase todos os Estados asiáticos. Nessas
condições, a presença militar dos Estados Unidos, com suas bases e tropas
estacionadas no Japão e na Coréia do Sul, funcionou como pilar da
estabilidade geopolítica macrorregional.

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Economia e tecnologia

A mesma partitura é tocada com outra letra pelos que se
preocupam com a globalização econômica. A antiga tese de Herz
reaparece, sob nova forma, na crença segundo a qual os fluxos
econômicos substituem os mísseis balísticos
. O argumento, nesse caso,
consiste em focalizar a fragilidade do Estado-nação diante das novas
realidades financeiras, monetárias, comerciais e tecnológicas que tendem
a integrar os mercados e restringir o poder de comando dos governos.

O economista e sociólogo Giovanni Arrighi encara as empresas
transnacionais como pontas de lança da globalização, capazes de
submeter ao seu comando “…todo e qualquer membro do sistema
interestatal, inclusive os Estados Unidos”.5

O geógrafo Arjun Appadurai anuncia “grave crise” do “Estado-
nação moderno”, entendido “…como uma organização compacta e
isomórfica de território, etnia e aparato governamental”. Ele avança o
conceito de “translocalidades” para discutir “…a emergência de formações
sociais não-nacionais e mesmo pós-nacionais”. E propõe a busca de uma
cartografia de lealdades não-territoriais.6 Essa linha de argumentação
aparece, com freqüência, associada às análises da revolução da
informação.7

Nos Estados Unidos, Robert Reich, secretário do Trabalho na
administração Clinton, insistiu nas “forças centrífugas da economia
global”, que estariam desestruturando as economias nacionais.
Paul
Kennedy, que ganhou notoriedade escrevendo sobre a ascensão e a queda
das grandes potências, passou a acreditar que o Estado é o “tipo errado”
de unidade para lidar com os desafios do futuro: “Para alguns problemas,
ele é grande demais para funcionar com eficiência; para outros, é pequeno
demais”.8

Os fluxos de mercadorias e capitais, os mercados financeiros
globais, as estratégias mundiais das corporações – tudo isso,
potencializado pela revolução da informática, estaria dissolvendo as
fronteiras econômicas do Estado e destruindo a noção clássica de
soberania nacional.
A configuração de blocos econômicos supranacionais
– e especialmente a união econômica e monetária européia – parecem
ilustrar decisivamente a tese de que o velho Estado-nação sofre de
senilidade avançada.

A globalização econômica é uma realidade. Mas, ao contrário do
que sugerem as aparências, cada um dos progressos na direção da
integração dos mercados é fruto de decisão política dos Estados.

Foi assim com a desregulamentação dos mercados financeiros, na
década passada, sob o influxo das políticas liberais de Reagan e Thatcher.
Foi assim com o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta),
estruturado por iniciativa de Washington. Foi assim também com a
redução generalizada das barreiras alfandegárias promovida no quadro
das negociações multilaterais do Gatt, que culminaram com a criação
da Organização Mundial de Comércio (OMC).

Todo o longo processo que conduziu à formação do mercado
unificado e da UEM na Europa centro-ocidental atesta o papel decisivo
dos Estados e a prioridade das motivações estratégicas na construção
do bloco europeu. A resistência da Grã-Bretanha à fusão de soberanias
inerente ao projeto europeu, reposta sempre em novos patamares, revela
com nitidez que os limites da integração econômica dependem do modo
como cada Estado interpreta seu interesse nacional. Os Estados fazem
a globalização – e podem desfazê-la.

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Soberania e globalização

As monarquias renascentistas inventaram a soberania no seu
sentido contemporâneo: o exercício do poder político sobre um espaço
geográfico delimitado por fronteiras.
No Estado territorial renascentista,
a soberania confundia-se ainda com a propriedade.
O mundo medieval,
que continuava funcionando como alicerce das novas monarquias,
retardava a separação entre o poder e o pertencer. A esfera pública e a
privada permaneciam integradas na pessoa do soberano, e Luís XIV
podia proclamar sua identidade com o Estado: L’État c’est moi. Por isso,
o casamento aparecia como estratégia diplomática, abrindo caminho
para a expansão do território, da força e do prestígio das dinastias.
9

As esferas pública e privada separaram-se apenas com o advento
do Estado-nação. Na Inglaterra, esse foi um lento processo de
subordinação do monarca à vontade dos cidadãos, expressa pelo
Parlamento. Na França, foi uma erupção revolucionária que implodiu a
monarquia e decapitou o monarca, instalando a República (res publica).

Mas, privilégio do monarca ou expressão do interesse nacional, a
soberania foi, por muito tempo, limitada apenas pelo exercício direto
da força de um antagonista mais poderoso.

A Guerra Fria condicionou uma revisão do conceito de soberania.

A emergência das superpotências globais e a configuração de esferas de
influência evidenciaram os limites do poder dos Estados.
As armas
nucleares e os mísseis intercontinentais, com seu potencial de destruição
em massa, evidenciaram a vulnerabilidade dos territórios e a fragilidade
do invólucro fronteiriço.
Mas nenhuma dessas novidades eliminou o
apego dos Estados a seus direitos soberanos.

As tendências globalizadoras da economia contemporânea
colocam novos desafios para o Estado-nação. A resposta a tais desafios
evidencia não suposta fraqueza dos Estados mas sua força e sua
vitalidade. Ao exercer a soberania, o Estado nacional posiciona-se no
interior da economia mundial e escolhe políticas capazes de moldar o
próprio processo de globalização.

A constituição do Nafta representou uma estratégia de Washington
especialmente voltada para a hipótese de fracasso da Rodada Uruguai
do Gatt
. O “federalismo europeu” da Alemanha reunificada procurou
instrumentalizar a unificação continental da maneira mais favorável à
projeção da influência nacional sobre a Europa central. O projeto do
Mercosul respondeu tanto à política de superação das rivalidades
históricas entre o Brasil e a Argentina como à estratégia de inserção das
duas economias nacionais no mercado mundial.
As negociações
comerciais simultâneas conduzidas pelo Mercosul com a União Européia
e os Estados Unidos refletiram a política brasileira de contrabalançar
as pressões exercidas por Washington e ampliar a margem de manobra
do Brasil.

O movimento de globalização certamente modifica as relações
entre os Estados e as economias nacionais. Os arautos do “desfalecimento”
do Estado-nação enxergam indícios de corrosão da soberania no
rebaixamento ou na supressão de taxas alfandegárias, na ampliação
da liberdade de movimentos dos capitais internacionais, na privatização
de setores econômicos controlados pelo poder público.
Interpretam a
mudança das funções econômicas dos Estados como sinal da sua
inevitável dissolução.

Trata-se de argumento de fraco alcance histórico. O Estado
conheceu transformações anteriores, que repercutiram sobre as
condições do exercício da soberania. Na Europa do século XIX, quando
a soberania parecia não ter limites, os Estados virtualmente não
desempenhavam funções econômicas, exceto a de zelar pela estabilidade
da moeda. Naquela época, a doutrina do laissez-faire expressava a
atitude econômica do Estado liberal.

A Grande Depressão determinou profunda modificação nas
relações entre o Estado e o mercado. O intervencionismo econômico,
sob diferentes formas e graus de intensidade, tornou-se a norma, tanto
nas economias desenvolvidas como nos países que davam os primeiros
passos no rumo da industrialização.

O keynesianismo tomou o lugar do laissez-faire, e o poder público
passou a exercer influência direta na regulação do mercado. O controle
do mercado nacional foi, então, encarado como dimensão crucial do
exercício da soberania.
A globalização implica nova reformulação das relações entre o
poder público e o mercado. O Estado abandonou uma série de funções
que tinha assumido desde a década de 1930 e se reorganiza para
desempenhar papéis econômicos essencialmente normativos.10 Em
conseqüência, a noção de soberania é submetida a mais uma revisão.

A globalização tem, certamente, forte impacto sobre o sistema de
Estados. Ela gera nova agenda política internacional, impondo aos
estadistas e aos diplomatas a consideração de temas conflitivos que não
existiam há poucas décadas.
Também produz novo ambiente econômico,
que modifica as condições de exercício da autoridade política. Finalmente,
acentua a tendência de incoporação de atores não-governamentais às
relações internacionais.
Nada disso, porém, se confunde com um
“desfalecimento” do Estado-nação,
que representa a única instância
capaz de conduzir o próprio processo de globalização.

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