“PAX AMERICANA”?

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“PAX AMERICANA”?

O Muro de Berlim foi, por quase três décadas, símbolo
singularmente apropriado do sistema da Guerra Fria. Ele materializou
a linha de demarcação erguida no centro da Europa entre os blocos
geopolíticos antagônicos e assinalou o principal foco nervoso de tensões,
situado no coração da Alemanha dividida. Simultaneamente, representou
a incompatibilidade mútua dos regimes sócio-políticos vigentes na
Europa e a dimensão coercitiva essencial da bipartição da nação alemã.

A queda do Muro de Berlim, em 9 de novembro de 1989, constituiu
por isso marco adequado para o encerramento da Guerra Fria. Antes
desse evento singular, os levantes populares revolucionários que varriam
a Europa oriental provocavam a decomposição dos regimes totalitários
instalados nos anos do imediato pós-guerra, desmontando o bloco
soviético.11 Dessa forma, 9 de novembro de 1989 constituiu algo como
a conclusão de um processo, cujas raízes se encontram nas reformas
deflagradas por Mikhail Gorbachev a partir de 1985.

Dentre as conseqüências diretas da queda do Muro de Berlim,
figura a reunificação alemã, que se consumou no ano seguinte. Com
ela, o conjunto da geometria do espaço europeu da Guerra Fria foi
radicalmente alterado, e as fronteiras geopolíticas desenhadas em Yalta
e Potsdam perderam seu significado.

Em dezembro de 1991, como epitáfio do meio século de Guerra
Fria, a desintegração da União Soviética, precipitada pelo fracassado
golpe burocrático de agosto, suprimiu o pólo oriental do sistema
internacional do pós-guerra. Esse fato, que surpreendeu a quase totalidade
dos observadores, focalizou as discussões sobre a estrutura do sistema
que sucede ao da Guerra Fria. Em particular, instigou os debates relativos
ao papel dos Estados Unidos no mundo do pós-Guerra Fria.

A Guerra Fria moldou uma etapa especial da história da
humanidade, na qual o sistema internacional se organizou em torno de
dois pólos de poder de âmbito planetário. As superpotências
termonucleares estabeleceram um conflito que repercutiu em todos os
planos: os modelos econômicos, as instituições políticas, a diplomacia, a
ideologia e a propaganda, os dispositivos militares… De certa forma, o
conflito foi também uma cooperação: os contendores respeitaram
escrupulosamente as linhas demarcatórias das respectivas esferas de
influência. Irmãos-inimigos, os Estados Unidos e a União Soviética
conflitavam cooperando.12

A presença de um Terceiro Mundo, politicamente refletida no
Movimento dos Países Não-Alinhados, nunca impugnou a natureza
bipolar do sistema da Guerra Fria. Paradoxalmente, a ideologia do não-
alinhamento confirmava a bipolaridade do sistema, pois tinha como
referência precisamente a rivalidade entre os dois contendores. De fato,
não existe sequer sentido lógico na afirmação de um não-alinhamento
em sistemas de poder multipolares.

A bipolaridade da Guerra Fria apoiou-se sobre inédita acumulação
e aperfeiçoamento de meios de destruição em massa. Os arsenais
nucleares, formados por ogivas e lançadores, tinham por finalidade não
a preparação da guerra, mas a sua prevenção. No tempo em que o
embate militar prometia apenas a devastação mútua, excluindo a
hipótese da vitória, a acumulação de arsenais sempre maiores
transformou-se num fim autônomo. Esses arsenais crescentes visavam
não à alteração mas à manutenção do equilíbrio de poder existente.

Nessas condições, a força militar tornou-se sinônimo de poder,
marginalizando outras referências tradicionais do poderio dos Estados,
como principalmente a produtividade e a eficiência da economia
nacional.
Assim, países como a Alemanha e o Japão – potências
econômicas excluídas politicamente do clube nuclear – permaneceram
à margem dos centros fundamentais de poder e decisão do sistema
internacional.

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Unipolaridade ou multipolaridade?

O fim da Guerra Fria e a subseqüente desaparição da União Soviética
deixaram aos Estados Unidos a condição de única superpotência que
reúne, simultaneamente, a força militar e a hegemonia estratégica global.
Em princípio, a bipolaridade cedeu lugar a uma distribuição unipolar
do poder: a nova “Pax Americana”, isto é, o império sem contraste dos
Estados Unidos.

Essa forma de encarar a geometria do sistema internacional que
emergiu das ruínas da Guerra Fria originou a expressão “Nova Ordem
Mundial”, cunhada pelo presidente americano George Bush às vésperas
da desintegração da União Soviética. A primeira Guerra do Golfo –
deflagrada na seqüência imediata do drama soviético e encerrada com
impressionante demonstração de capacidade estratégica e poder militar
de Washington – contribuiu para difundir e conferir intensa força
persuasiva à nova imagem do mundo emanada dessas percepções.13

As inúmeras crises localizadas que se seguiram à Guerra do Golfo,
a par de cristalizarem a imagem de uma realidade internacional mais
instável que a das décadas do pós-guerra, ressaltaram a liderança
estratégica dos Estados Unidos.
As crises da Somália (1992-1994), da
Bósnia-Herzegovina (1993-1995), do Haiti (1994) e de Kosovo (1999)
,
apesar das peculiaridades de cada uma, reforçaram o papel-chave de
Washington na formulação das decisões adotadas no quadro do
Conselho de Segurança da ONU. Entrementes, a expansão da Otan na
direção da Europa centro-oriental e a evolução das propostas francesas
ligadas ao problema da defesa européia reafirmaram a influência
determinante dos Estados Unidos na manutenção dos equilíbrios
estratégicos básicos no teatro europeu.

As atitudes de Washington diante das transformações radicais do
sistema internacional oscilaram entre o superengajamento, expresso na
disponibilidade intervencionista dos presidentes George H. Bush e Bill
Clinton, e uma forma particular de neo-isolacionismo, expressa nas
prioridades domésticas e na valorização da diplomacia comercial
proclamadas no primeiro mandato de Clinton e assumidas por uma
influente corrente bipartidária no Capitólio.
Em um caso como no outro,
contudo, a política externa americana deixou transparecer penosa
impressão de carência de paradigmas e acentuado empirismo.

Nos Bálcãs, as duas intervenções da Otan recolocaram, sob novas
formas, o antigo dilema entre o espírito cruzadista da política externa
americana e as necessidades realistas de segurança e influência.
O
bombardeio das tropas sérvias na Bósnia foi justificado em termos
humanitários, mas o Acordo de Dayton, de 1995, fundamentou-se na
noção de divisão de esferas de influência entre a pró-ocidental Croácia
e a pró-russa Sérvia. O sucesso na Bósnia contribuiu, decisivamente,
para a deflagração da campanha aérea contra a Sérvia, no momento
da crise de Kosovo. Essa campanha, apesar do seu resultado, tendeu a
enfraquecer os argumentos cruzadistas para intervenções externas.

Em Kosovo, as metas estratégicas mais ou menos evidentes – a
prevenção da extensão do conflito para a Macedônia e do envolvimento
da Grécia e da Turquia – ficaram encobertas pela barragem de justificativas
humanitárias oficiais.
Mas essas justificativas experimentaram uma
prova difícil, quando os bombardeios aceleraram a catástrofe que se
pretendia evitar e as fronteiras da Albânia e da Macedônia cobriram-se
de campos de refugiados kosovares. O protetorado militar internacional
estabelecido na província sérvia, que se soma ao protetorado bósnio e
implica o comprometimento duradouro de forças da Otan, não soluciona
a intrincada questão balcânica e pode até mesmo torná-la mais grave
.

O fim da Guerra Fria não se limitou a modificar a distribuição
do poder, mas, em certa medida, alterou a própria natureza do poder
geopolítico. Durante as décadas da Guerra Fria, armas e poder tornaram-
se quase sinônimos. A ordem internacional que se desenhou depois da
queda do Muro de Berlim desmanchou essa identidade, desvinculando
parcialmente o poder geopolítico dos arsenais militares. Outras
dimensões de poder, quase esquecidas, reapareceram no centro da cena.

A força do dinheiro, em especial, lançou um cone de sombra na direção
da força das armas.

Nas décadas do pós-guerra, a reconstrução da economia capitalista
mundial produziu uma redistribuição geográfica da riqueza. A
hegemonia incontestável dos Estados Unidos – que concentravam uma
riqueza bastante superior à das demais potências capitalistas juntas,
no final da guerra – foi sofrendo erosão contínua.
Ainda em 1960, o PIB
americano representava 40% do PIB mundial; em 2000, representava
já menos de 25%. Simultaneamente, a Europa ocidental e o Japão
adquiriram nova capacidade industrial, comercial e financeira.

Tais realidades estão na base das teses que postulam o declínio da
influência e do poderio dos Estados Unidos. O mais célebre dos analistas
“declinistas”, o schollar britânico Paul Kennedy, ancorou suas observações
em uma interpretação histórica de larga escala sobre a ascensão e o
declínio das potências imperiais. Seu argumento crucial destaca o peso
do fardo representado pelos interesses e pelos engajamentos
internacionais das potências nas fases de redução do seu dinamismo
econômico.14

As teses “declinistas” contavam, a seu favor, no momento em que
foram formuladas, com sólidos argumentos macroeconômicos. O déficit
público americano, que escapou a qualquer controle ao longo da década
de 1980, tinha tornado o financiamento governamental dependente dos
fluxos financeiros internacionais e da credibilidade dos papéis oficiais
postos à venda no mercado. O déficit comercial, que se manteve em
níveis muito elevados, resistiu às flutuações do dólar frente à divisa
japonesa e refletiu a perda relativa de competitividade externa de
importantes setores da economia americana.15

A tese do declínio entrou, ela própria, em decadência durante o
longo ciclo ascendente da economia americana, na década de 1990.
O
brilho econômico renovado ganhou cores vivas pelo fato de derivar da
liderança das empresas do país nos setores glamurosos de alta tecnologia
e por contrastar tanto com a demorada recessão japonesa quanto com
a estagnação européia na travessia da União Econômica e Monetária.

Contudo, não passaram despercebidas aos analistas mais sofisticados
as fragilidades do crescimento recente, apoiado muito mais sobre o
consumo que sobre a elevação da produtividade e fortemente
dependente da riqueza criada no mercado de ações.

Não é preciso adotar a tese do declínio para constatar a emergência
de pólos de poder exteriores à América do Norte.
A emergência desses
pólos de poder permitem esboçar o desenho de um sistema internacional
que tende à multipolaridade econômica. Essa tendência, que não suprime
a liderança estratégica dos Estados Unidos, reflete-se na importância
crescente da diplomacia comercial, de instituições multilaterais como a
OMC e o FMI e dos blocos econômicos regionais.
Ao mesmo tempo,
explica o complexo jogo de ações unilaterais, pressões, composições de
interesses e compromissos que viabiliza o exercício da liderança
americana.

A noção da “Pax Americana” descreve apenas parcialmente as
características do sistema internacional. Isoladamente, ela não é capaz
de dar conta das complexas reacomodações geopolíticas que envolvem
a consolidação dos blocos econômicos regionais ou do exercício de poder
e influência por parte de potências como a China, a Rússia, o Japão, a
França e a Alemanha.

A estrutura do sistema de Estados talvez possa ser melhor
compreendida pela análise das suas duas “camadas” superpostas. A
primeira, a do poder das armas, afigura-se nitidamente unipolar e
convida a raciocinar nos termos da “Pax Americana”.
Os momentos de
aguda tensão geopolítica e os conflitos militares tendem a enfatizar
essa dimensão do sistema interestatal. A segunda, a do poder do dinheiro,
afigura-se multipolar e assimétrica, revelando a formação de blocos
geoeconômicos macrorregionais.

Samuel Huntington sintetizou as dificuldades para a descrição
da estrutura do atual sistema de Estados e ofereceu uma proposição
conceitual: a noção de um sistema uni-multipolar no qual a única
hiperpotência tem seu poder limitado por diversas potências e pela rede
de instituições multilaterais. Essa proposição tem a vantagem de
reconhecer, simultaneamente, a hegemonia americana nos planos
político, estratégico e militar e a presença de outras potências e blocos
regionais capazes de interferir significativamente na dinâmica central
do sistema internacional.16

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Doutrina Bush e “visão neo-imperial”

A Doutrina Truman esvaziou-se de significado mas não foi
substituída por nova orientação geral de política externa durante a
primeira década do pós-Guerra Fria. Contudo, essa nova orientação
surgiu, subitamente, como reação aos atentados terroristas de 11 de
setembro de 2001, que destruíram as torres gêmeas do World Trade Center,
em Nova Iorque, e uma das alas do Pentágono, em Washington. O
trauma nacional provocado pelos ataques, conduzidos pela Al-Qaeda,
do líder terrorista saudita Osama Bin Laden, catapultou os
neoconservadores republicanos para o centro das decisões da
administração George W. Bush e abriu caminho para a declaração da
“guerra ao terror”.

A guerra é o confronto entre as forças em armas de Estados
beligerantes. Os ataques de 11 de setembro não foram “atos de guerra”,
mas atentados terroristas – ou seja, ações políticas cometidas por
organizações ou indivíduos contra alvos civis ou militares desarmados.

A sua identificação com atos de guerra exigiu a construção de um
discurso baseado na tese do “sistema terrorista internacional”. A tese
sustenta que as organizações do terror participam de um sistema
internacional mais amplo, cujos pilares são Estados hostis ao Ocidente.

Esses Estados, além de fornecer apoio financeiro e logístico para o terror,
desempenhariam funções cruciais na formulação estratégica e na
coordenação das campanhas de atentados.

A campanha militar do Afeganistão, liderada pelos Estados Unidos
e apoiada por uma coalizão internacional, figurou como primeira
resposta aos atentados de setembro. Entre o final de 2001 e o início de
2002, as forças da coalizão derrubaram o regime fundamentalista do
Taleban, que dava abrigo à Al-Qaeda, e destruíram quase
completamente a rede terrorista em território afegão. A vitória ficou
incompleta, pois Osama Bin Laden e o principal líder do Taleban não
foram capturados. Mas isso não impediu Bush de anunciar uma segunda
fase da “guerra ao terror”, voltada contra os Estados do chamado “eixo
do mal”: Iraque, Irã e Coréia do Norte.

No “eixo do mal”, não figuravam Estados associados a
organizações terroristas de alcance mundial. A acusação principal aos
três Estados envolvia os programas de produção de armas de destruição
em massa.
Segundo Washington, a existência desses programas
representa ameaça à segurança nacional americana, pois as armas de
destruição em massa poderiam ser utilizadas, diretamente ou por meio
de organizações terroristas,
contra os Estados Unidos ou os seus aliados.
O Iraque destacava-se, no interior do “eixo do mal”, como o alvo
principal e o foco de nova campanha militar destinada a eliminar o
regime de Saddam Hussein.

A Doutrina Bush emanou da tese do “sistema terrorista
internacional”. Na “guerra ao terror”, o inimigo não tem rosto, mas
uma infinidade de máscaras, definidas periodicamente pelos Estados
Unidos. Nessa moldura, o Afeganistão do Taleban e de Osama Bin
Laden, o Iraque de Saddam Hussein, o “eixo do mal” constituem etapas
de uma única guerra, que pode se estender por décadas.

A revisão da estratégia militar americana completou o dispositivo
conceitual da Doutrina Bush. Seu aspecto crucial consistiu na proclamação
do direito à “guerra preventiva
”. Rompendo os princípios consagrados
pela ONU e a própria tradição da política externa americana, que
definem o direito de guerra no quadro estrito da reação a uma agressão
consumada, Bush proclamou o suposto direito de atacar primeiro para
suprimir ameaças potenciais
. Evidentemente, o princípio da “guerra
preventiva”, se aplicado generalizadamente, teria o condão de cortar os
fios tênues que sustentam a ordem internacional.

A visão de um mundo sombrio, hostil e ameaçador é o alicerce da
Doutrina Bush. Os inimigos, difusos e ubíquos, não poderiam ser
enfrentados de modo convencional. As novas ameaças do “sistema do
terror” exigiriam o recurso a instrumentos extremos, que não estão
disponíveis normalmente na democracia – como departamentos e
agências devotadas à segurança interna, tribunais militares de exceção
e prisões preventivas sem acusação formal. A “guerra ao terror” congela,
parcialmente, alguns princípios basilares da república democrática
americana.

À primeira vista, a Doutrina Bush representa nítida opção
internacionalista e ruptura com os gestos isolacionistas que
caracterizaram os primeiros meses da administração de George W. Bush.
Entretanto, a atitude fundamental da hiperpotência é isolacionista. Esse
isolacionismo profundo se manifestou pelo desprezo em relação às
instituições multilaterais.

A Doutrina Bush assinalou o deslizamento do isolacionismo para
o unilateralismo.
Na campanha do Afeganistão, a Otan foi solenemente
ignorada – mesmo depois de ter invocado, pela primeira vez na sua
história, o mecanismo de defesa coletiva previsto na Carta do Atlântico.

À ONU foi reservado um papel menor e quase decorativo, de articulação
diplomática do governo provisório afegão, depois de concluídas as
principais operações militares. Bush explicitou, desde o início, que os
Estados Unidos exerceriam a liderança da “guerra ao terror” e contavam
com a adesão irrestrita de seus aliados.

“Meu trabalho não consiste em estabelecer nuances. Meu trabalho
é o de dizer o que penso. Eu penso que a pureza moral é importante.”
Essas palavras, com as quais Bush explicou certa vez o unilateralismo
da sua política externa, revelam as raízes profundas da orientação
estratégica definida depois do 11 de setembro. A Doutrina Bush não é
um raio no céu azul, mas a retomada e a reinterpretação do espírito
cruzadista
que informa, desde o início, a política externa dos Estados
Unidos. G. John Ikenberry interpretou a nova doutrina e, em particular,
o proclamado direito à “guerra preventiva” como uma “visão neo-
imperial”.17

A segunda Guerra do Golfo, em 2003, evidenciou o impacto da
“visão neo-imperial” sobre as instituições multilaterais. O prolongado e
desgastante impasse no Conselho de Segurança da ONU refletiu a
resistência da França, da Rússia e da China, acompanhadas de fora
pela Alemanha, à decisão unilateral de Washington de remover o regime
de Saddam Hussein e estabelecer um protetorado militar no Iraque
. A
guerra de ocupação, empreendida sem o aval da ONU, atingiu os
alicerces do sistema de segurança coletiva erguido em 1945.
Esse sistema
não ruiu, mas sua fragilidade é o reverso da moeda do desequilíbrio de
poder no sistema internacional de Estados contemporâneo.

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