A POLÍTICA DE EQUILÍBRIO PLURIPOLAR

A POLÍTICA DE EQUILÍBRIO PLURIPOLAR, Raymond Aron
(In: Paz e guerra entre as nações, op.cit., p.194-203)

A noção de equilíbrio de poder não tem eficácia analítica por si
mesma. Ela só ganha conteúdo concreto quando referenciada às
características do sistema de Estados. A principal característica de
qualquer sistema internacional é sua estrutura.
Por estrutura entendem-
se tanto as dimensões do sistema quanto a sua configuração
geopolítica.

O sistema europeu do século XIX foi, essencialmente, limitado à
Europa
, e isso não porque a sua dinâmica fosse incapaz de repercutir
sobre o mundo todo, mas pelo fato de que todos os atores nacionais
principais eram Estados do Velho Mundo. Apenas na passagem para o
século XX esses limites se tornaram questionáveis, em função do aumento
das influências norte-americana e japonesa na cena internacional.

Mesmo assim, um verdadeiro sistema universal só se consolidou no
segundo pós-guerra.

Esse sistema europeu se configurou como um condomínio de cinco
potências dotadas de forças comparáveis. No início do século XX, a
emergência da Itália como potência de primeira linha tendeu a substituir
a configuração pentagonal por uma outra, hexagonal.
No texto
selecionado, Aron reflete sobre o funcionamento teórico de um sistema
pluripolar, examinando as regras propostas por Kaplan.

__________________________________
A política de equilíbrio pluripolar

Imaginemos um sistema internacional definido pela pluralidade
de Estados rivais, cujos recursos, sem serem iguais, não chegam a uma
disparidade fundamental. Por exemplo: França, Alemanha, Rússia,
Inglaterra; Áustria-Hungria e Itália em 1910.
Se esses Estados querem
manter o equilíbrio, devem aplicar certas regras que decorrem da rejeição
da monarquia universal.

Como o inimigo é, por definição, o Estado que ameaça dominar
os outros, o vencedor de uma guerra (quem ganhou mais com ele) torna-
se imediatamente suspeito aos olhos dos seus antigos aliados. Em outras
palavras, alianças e inimizades são essencialmente temporárias e
determinadas pela relação de forças. Em função do mesmo raciocínio,
o Estado que amplia suas forças deve esperar dissidência de alguns
aliados,
que passarão para o campo contrário a fim de manter o equilíbrio
de forças.
Por serem previsíveis tais reações defensivas, o Estado de força
crescente deverá prudentemente limitar suas ambições, a não ser que
aspire à hegemonia ou ao império
. Nesse último caso, deverá esperar a
hostilidade natural que sentem todos os Estados conservadores contra
quem perturba o equilíbrio do sistema.

Convém refletir se é possível ultrapassar essas generalidades
(que são também banalidades) e indicar as regras que se imporiam
racionalmente aos atores de um sistema pluripolar (uma vez mais,
trata-se de uma racionalidade hipotética, condicionada à premissa de
que os atores desejam a manutenção do sistema). Um autor norte-
americano, Morton A. Kaplan, propôs seis regras necessárias e suficientes
para o funcionamento de um sistema esquemático, que ele denominou
de balance of power (equilíbrio de poder),
o qual parece corresponder ao
que estamos descrevendo aqui.

Essas seis regras são as seguintes: (1) cada ator deve agir de modo
a aumentar suas capacidades (capabilities), mas deve preferir a
negociação à luta; (2) deve lutar para não deixar de utilizar uma
oportunidade de aumentar sua capacidade; (3) deve abandonar a luta
para não eliminar um “ator nacional principal”; (4) deve agir de modo a
se opor a qualquer coalizão ou ator individual que tenda a assumir
posição de predominância com relação ao resto do sistema; (5) deve
agir de modo a obrigar (constrain) os atores que aceitem um princípio
supranacional de organização;
(6) deve permitir aos atores nacionais,
vencidos ou “obrigados”, que participem do sistema como sócios
aceitáveis ou que um ator até então não essencial ingresse na categoria
de ator essencial. Todos os atores essenciais devem ser tratados como
sócios aceitáveis.

Dessas seis regras, uma deve ser abandonada imediatamente – a
quarta, que é a simples expressão do princípio de equilíbrio (que já
encontramos no ensaio de David Hume), válido para todos os sistemas
internacionais. Interpretadas literalmente, as outras regras não se
impõem de forma evidente, de modo genérico.

A primeira vale para todo sistema definido pela luta de todos
contra todos. Como cada um dos membros de um sistema deste tipo só
pode contar consigo, qualquer acréscimo de recursos é, em si, bem-vindo,
desde que tudo o mais permaneça igual.
Ora, raramente um Estado
aumenta seus recursos sem que haja qualquer alteração nos recursos
de seus aliados ou rivais, ou na atitude de uns e de outros. Que a
negociação seja preferível à luta pode passar por um postulado de política
razoável, comparável ao que propõe o menor esforço possível para um
rendimento econômico dado
(em termos de produção ou de renda).
Este postulado exige que se abstraia o amor-próprio ou o desejo de glória
dos atores.

Já a regra de lutar para não perder oportunidade de acrescentar a
“capacidade” não é razoável ou mesmo racional. É verdade que, de modo
abstrato, se tudo o mais permanece igual, os atores que aparecem no
cenário internacional visam obter a capacidade máxima. Contudo, se
quisermos determinar as circunstâncias precisas em que é racional que
um Estado combata, ficaremos reduzidos a fórmulas quase despidas
de significação concreta, do tipo o Estado deve tomar a iniciativa da
luta se as vantagens que conta obter com a vitória forem maiores do
que o custo provável do combate – a diferença entre as vantagens e o
custo deve ser tão grande quanto o risco da não-vitória, ou da derrota.

Qualquer que seja a fórmula exata admitida, a possibilidade de aumentar
a capacidade do Estado não justificará, por si, o recurso às armas.
Os autores clássicos só admitiam como motivo razoável e legítimo
para tomar a iniciativa das hostilidades a ameaça de hegemonia
suscitada pelo crescimento de um rival. Se bem que não chegue a ser
imoral, é imprudente contemplar passivamente a ascensão de um Estado
rumo a posição de tal superioridade que os vizinhos fiquem à sua mercê.

A terceira e a sexta regras tendem a se contradizer ou, quando
menos, ilustram diversas eventualidades possíveis. Num sistema de
equilíbrio pluripolar, o estadista prudente hesita em eliminar um dos
atores principais. Ele não irá até o fundo da sua vitória se, ao entrar em
combate, temer a destruição de um inimigo temporário, necessário para
o equilíbrio do sistema. Mas, se a eliminação de um dos atores principais
levar, direta ou indiretamente, à entrada em cena de novo ator de força
equivalente, ele se perguntará qual dos atores – se o antigo ou o novo –
é mais favorável a seus próprios interesses.

A quinta regra corresponde ao princípio de que num tal sistema
todo Estado que obedece a uma idelologia supranacional, ou age de
acordo com uma concepção desse tipo, é inimigo. Este princípio não
está implícito rigorosamente no modelo ideal de equilíbrio pluripolar.

De fato, como este tipo de equilíbrio se manifesta normalmente por
rivalidade entre Estados, cada um dos quais se mantém em posição
solitária, cuidando exclusivamente do seu interesse, o Estado que recruta
seguidores além das suas fronteiras (porque defende uma doutrina
universal) constitui ameaça para os demais. Contudo, a inimizade
inevitável entre os Estados nacionais e o que defende idéias
transnacionais não significa que os primeiros devem fazer a guerra a
este último. Tudo vai depender da relação de forças e da probilidade de
reduzir pelas armas o atrativo da idéia transnacional.

De modo mais geral, todas essas regras supõem implicitamente
que as salvaguardas do equilíbrio e do sistema sejam o objetivo único
ou, pelo menos, a preocupação predominante dos Estados, o que não
acontece. O único Estado que já agiu de acordo com essa hipótese, mais
ou menos conscientemente, foi a Inglaterra, que de fato não tinha outro
interesse a não ser a defesa do próprio sistema e o enfraquecimento do
Estado mais forte, que poderia aspirar à hegemonia.
Nenhum dos
Estados europeus continentais poderia se desinteressar de tal modo pelas
modalidades de equilíbrio, ainda que não aspirasse ao domínio. A posse
de praças fortes e de províncias, o traçado das fronteiras, a distribuição
dos recursos – estes eram os objetivos dos conflitos que os Estados
continentais queriam resolver em seu benefício. Não seria irracional que,
para atingir tais objetivos, estivessem prontos a eliminar um ator
principal, em caso de necessidade – desde que restassem outros atores
em número suficiente para reconstituir o sistema. A eliminação da

Alemanha como ator principal, com a divisão daquele país, não era um
ato irracional do ponto de vista da política francesa, que via assim
reforçada sua posição, sem reduzir perigosamente o número dos atores
principais do sistema.

A política puramente nacional dos Estados europeus só cobriu um
período curto, entre as guerras de Religião e as de Revolução. O fim das
guerras de Religião não se deveu à sua “ilegalização”, ou à derrota
irremediável de Estados que sustentassem uma idéia transnacional, mas
à proclamação do primado do Estado sobre o indivíduo.
O
Estado passou
a determinar a Igreja à qual os cidadãos deveriam aderir, tolerando os
dissidentes sob a condição de que sua escolha religiosa fosse assunto
estritamente privado.
A paz européia do século XVII foi alcançada por
uma diplomacia complexa que restabeleceu o equilíbrio dos Estados e
impediu que as disputas das Igrejas e as crenças dos governantes,
prejudicassem esse equilíbrio.
Os soberanos passaram da conjuntura
da “guerra ideológica” à da Santa Aliança: qualquer rebelião contra os
poderes estabelecidos era incômoda, sendo, portanto,condenada

mesmo pelos Estados rivais. A estabilidade das grandes potências era
colocada acima do enfraquecimento de um Estado potencialmente
inimigo por dissidências internas ou rebeliões.

É possível que o autor cujas teses estamos discutindo aceitasse as
observações precedentes. Suas seis regras seriam seguidas por atores
perfeitamente racionais, dentro de um sistema pluripolar (balance of
power) ideal. Contudo, mesmo admitindo que essas regras só se aplicam
a um tipo ideal, não estou pronto a subscrevê-las. A conduta do diplomata
puro não pode e não deve ser interpretada tendo por referência apenas
o equilíbrio, definido pela rejeição da monarquia universal e pela
pluralidade dos atores principais. O comportamento dos sujeitos
econômicos, num mercado ideal típico, é determinado, porque todos
buscam maximizar suas vantagens. Mas num sistema de equilíbrio
pluripolar, o comportamento dos atores diplomáticos não tem um
objetivo unívoco: em igualdade de condições, todos almejam o máximo
de recursos, mas, se o incremento desses recursos passa a exigir a guerra,
ou provoca a reversão de alianças, os Estados hesitarão em assumir os
riscos correspondentes.

A manutenção de um sistema dado está condicionada à salvaguarda
dos atores principais, mas nenhum destes está racionalmente obrigado
a colocar a manutenção do sistema acima dos seus próprios objetivos
nacionais. Admitir implicitamente que os Estados objetivem a
salvaguarda ou o funcionamento do sistema é voltar a cometer, de outro
modo, o erro de alguns defensores da política de poder, confundindo o
cálculo dos meios ou o contexto da decisão com ela própria.

Não é possível prever os acontecimentos diplomáticos a partir da
análise de um sistema típico – como não é possível ditar aos príncipes
uma conduta determinada em função do tipo de sistema. O modelo de
equilíbrio pluripolar ajuda a compreender os sistemas históricos, reais,
e as regras de Kaplan que examinamos indicam as circunstâncias que
são favoráveis à sobrevivência de tal sistema.

Os Estados estritamente “nacionais” não se consideram inimigos
de morte, mas simplesmente rivais.
Seus governantes não se consideram
pessoalmente ameaçados pelos governantes dos Estados vizinhos. Todo
Estado é, aos olhos de qualquer outro Estado, um possível aliado; o
inimigo de hoje é poupado porque poderá ser o aliado de amanhã e
porque é indispensável ao equilíbrio do sistema.
Nessas circunstâncias,
a diplomacia é realista, às vezes mesmo cínica, e é também moderada e
razoável. Quando os danos causados por outro tipo de diplomacia se
tornam evidentes, essa sabedoria despida de ilusões parece
retrospectivamente não só um tipo ideal, mas mero ideal.

A diplomacia “realista”, gerada pelo sistema de equilíbrio
pluripolar, não se ajusta às exigências mais elevadas dos filósofos. O
Estado que muda de campo após a vitória provoca o ressentimento dos
seus aliados, que podem ter tido uma quota maior do sacrifício
necessário para alcançar a vitória comum. Uma diplomacia de equilíbrio
pura ignora (e deve ignorar) os sentimentos; não concebe os Estados
como amigos ou inimigos. Não considera estes últimos piores do que os
primeiros e não condena a guerra em si. Admite o egoísmo e, se quiser,
a corrupção moral (a aspiração à potência e à glória), mas esta corrupção
que calcula parece, no final das contas, menos imprevisível e perigosa
do que as paixões – manifestações talvez idealistas, porém cegas.

Até 1945, a diplomacia norte-americana situava-se no ponto
antípoda dessa imoralidade tradicional e prudente. Os Estados Unidos
tinham guardada a lembrança das duas grandes guerras da sua história;
a luta contra os índios e a Guerra Civil da Secessão. Nos dois casos, o inimigo
não era aceito como um Estado, com o qual se poderia manter coexistência
pacífica, uma vez terminadas as hostilidades. Os norte-americanos não
viam as relações diplomáticas, as alianças e os conflitos como inseparáveis
do curso normal da vida dos Estados: a guerra era uma infeliz
necessidade, à qual se devia atender; uma tarefa circunstacial que devia
ser executada da melhor maneira e o mais depressa possível; não era
um episódio de uma linha histórica contínua, como na Europa. A opinião
pública norte-americana considerava a guerra imaginando o passado e
o futuro: o inimigo era o culpado, que merecia ser punido – o malvado
cujo comportamento devia ser corrigido, após o que reinaria a paz.

Obrigados, a partir de 1945, a uma inversão de alianças, os norte-
americanos foram tentados (como o general MacArthur) a proclamar
que tinham distribuído mal os papéis e os méritos: a China passara
para o campo dos “maus”, e o Japão, para o campo dos “bons”. Se o
inimigo é a encarnação do mal e se as inversões de alianças são às vezes
inevitáveis, chega-se à conclusão de que o bem e o mal podem mudar
de corpo. Maquiavel pensava que a virtú passava de um povo a outro,
no curso da história. De acordo com a diplomacia moralizante, é a virtude
(conceito bem diferente da virtú maquiavélica) que migra.

Odiosa ou admirável, funesta ou preciosa, a diplomacia do
equilíbrio não resulta de escolha deliberada dos estadistas, mas de
circunstâncias várias.

O cenário geográfico, a organização dos Estados e a técnica militar
devem impedir a concentração da força em um ou dois Estados apenas.
Uma pluralidade de unidades políticas, dispondo de recursos
comparáveis, caracteriza o caráter estrutural do sistema pluripolar. Na
Grécia como na Europa, a geografia não contrariava a independência
das cidades e dos reinos. Enquanto a unidade política era a cidade, a
multiplicidade dos centros autônomos de decisão vinha como resultado
necessário. Para usar as palavras de Hume, “...if we consider, indeed, the
small number of inhabitants in any one republic compared to the whole, the
great difficulty of forming siegs in those times, and the extraordinary bravery
and discipline of every freeman among the noble people
”, chegaremos à
conclusão de que era relativamente fácil manter o equilíbrio e difícil
impor um império.
Na Europa, depois da fase de soberania difusa, na
Idade Média, a Grã-Bretanha e logo depois a Rússia erigiram um
obstáculo insuperável no caminho da monarquia universal. O princípio
de legitimidade dos Estados, dinásticos ou nacionais, não justificava
ambições ilimitadas. Entre os séculos XVI e XX, os exércitos europeus
não estavam equipados para vastas conquistas: os soldados de Napoleão,
por exemplo, deslocaram-se a pé da fronteira francesa até Moscou. Com
a distância, as tropas se enfraqueciam mais ainda do que os soldados
de Alexandre.

A preocupação com o equilíbrio inspira a diplomacia na mesma
medida em que os homens – governantes e governados – se apegam à
independência da sua unidade política.
Os cidadãos gregos não
distinguiam sua própria liberdade da independência da cidade a que
pertenciam. Tinham defendido em conjunto a civilização dos homens
livres contra o Império Persa, que a seus olhos se fundamentava no
despotismo de um só governante. Mas lutavam entre si para defender
a autonomia das suas cidades.
A primeira monarquia francesa defendeu
apaixonadamente sua independência total, rejeitando com paixão
submeter-se ao domínio de um império. Os povos quiseram a
independência, manifestada no Estado nacional. Esta vontade de
independência e de soberania absoluta compensa a tendência à
diplomacia ideológica, mantendo uma espécie de homogeneidade
interestatal, acima dos conflitos de fé ou de idéias. Contribui para
“interiorizar” as regras de equilíbrio, que deixam de parecer conselhos
de prudência para se transformarem em imperativos morais ou
costumeiros. A salvaguarda do equilíbrio é admitida como dever comum
dos homens de Estado. O Concerto Europeu transforma-se em órgão
de arbitragem, de deliberação comum, talvez mesmo de decisão coletiva.

Mas é preciso que essas transformações não sejam rápidas demais,
no quadro da relação de forças. Qualquer que seja o grau de passividade
ou indiferença das massas, é melhor que as inversões de aliança não
ocorram de um dia para outro. Por maior que seja a inteligência dos
estadistas, é preferível que os deslocamentos de recursos não falsifiquem
inteiramente os cálculos feitos ontem. O sistema funciona melhor
quando os atores são conhecidos e quando a relação de forças é
relativamente estável. Contudo, nenhuma dessas condições, consideradas
independentemente, basta para garantir a manutenção do sistema
pluripolar. A vontade de independência termina sendo neutralizada por
paixões transnacionais violentas.
O interesse em um sistema comum
não resiste a uma heterogeneidade muito pronunciada. Os atores
internacionais deixam de ser sócios aceitáveis se os seus povos estão
separados por lembranças penosas que não querem esquecer, ou pela
dor de feridas que permanecem abertas. Depois de 1871, por exemplo,
a França não poderia ser aliada da Alemanha ainda que o cálculo racional
do equilíbrio aconselhasse tal aliança.

Mesmo antes de 1914, o crescimento do Reich e a oposição
irredutível entre a Alemanha e a França tinham contribuído para
transformar o sistema: as alianças tendiam a ser permanentes, a se
cristalizar em “blocos”. Entre as duas guerras, ideologias transnacionais
(o comunismo e depois o fascismo) fizeram que o sistema se tornasse a
tal ponto heterogêneo que desapareceu de todo a consciência do interesse
comum que havia em manter o sistema. As inimizades ideológicas
internas agravavam a hostilidade entre os Estados. A revolução da
técnica militar, provocada pelo desenvolvimento do motor de combustão
interna, parecia abrir caminho às grandes conquistas. Foi quando os
técnicos do sistema começaram a lembrar nostalgicamente a diplomacia
de Richelieu, de Mazarin, de Talleyrand.

O sistema de equilíbrio pluripolar, tal como funcionava na belle
époque, era um meio-termo entre o estado natural e o império da lei:
estado
natural porque o mais forte é o inimigo, por ser o mais forte; em última
análise, cada ator é o juiz exclusivo da sua conduta e goza o direito de
escolha entre a paz e a guerra. Mas esse estado da natureza não é a luta
de todos contra todos, sem regras ou limites. Os Estados reconhecem
reciprocamente o direito que têm à própria existência; querem manter
o equilíbrio do sistema e sabem disso, podendo também apresentar certa
solidariedade com relação ao mundo exterior. As cidades gregas não
ignoravam seu parentesco profundo, por oposição ao caráter
“estrangeiro” dos bárbaros.

Para os asiáticos, os conquistadores europeus davam sempre a
impressão de estarem reunidos num único “bloco agressivo”, sem
parecerem concorrentes.

Essa solução intermediária entre estado natural e império da lei
(entre a “lei da selva” e a monarquia universal) é essencialmente precária.

Em teoria, ela deixa aos soberanos a liberdade das iniciativas belicosas,
se estas parecem indispensáveis para impedir a ascensão de um rival
temido. O equilíbrio é imperativo da prudência, mais do que o bem
comum do sistema. Ora, se é freqüente a guerra destinada a debilitar
os mais fortes, o sistema se torna estéril, custoso, detestável. O risco é
ainda maior porquanto é dificil distinguir entre “debilitar os mais fortes”
e “humilhar os orgulhosos”.
As cidades helênicas se combatiam movidas
pelo desejo de segurança ou pelo orgulho do domínio? A diplomacia de
Luís XIV estava animada pela preocupação com a segurança ou pelo
amor à glória? Houve época em que a diplomacia dos gabinetes (em
relação à qual os realistas teóricos de hoje mostram tanta indulgência)
era julgada com severidade, porque os historiadores atribuíam aos reis
as guerras de prestígio. O sistema de equilíbrio europeu talvez tenha
limitado, em certas épocas, a violência das guerras, mas nunca chegou
a reduzir sua freqüência.

Meio-termo precário, o sistema tende permanentemente a se
alterar, seja na direção de um retorno à “lei da selva”, seja no sentido do
“império universal”, seja de “ordem jurídica”. A dupla consciência de
uma civilização comum e de uma rivalidade permanente é, no fundo,
contraditória. Se predominar o senso de rivalidade, a guerra não pode
ser expiada, e a diplomacia se desfaz. Se predominar o sentido da cultura
comum, a tentação da unificação política ou da paz organizada se
tornará irresistível. Por que razão os gregos não uniam suas forças para
abater o Império Persa, em lugar de usá-las para se combater
mutuamente? Por que motivo os europeus não dominavam em conjunto
a África e a Ásia, em vez de se arruinarem em lutas fratricidas?

É preciso notar que essas perguntas foram feitas, historicamente,
expost facto – depois dos acontecimentos aos quais se referem. Filipe e
Alexandre alcançaram, com a perda de autonomia das cidades, a
grandeza que a Grécia seria capaz de atingir, se unida. Foi Valéry, depois
de 1918, que constatou que a política européia parecia ter como objetivo
confiar o governo do Velho Continente a uma comissão norte-
americana. Com efeito, os europeus sempre reservaram o grosso das
suas forças às guerras disputadas entre si. Se os franceses enviaram
grandes exércitos além-mar, isso aconteceu na época em que
disputavam em vão, os nacionalismos, suas últimas possessões.

É explicável que esta suposta aberração só seja considerada assim
a posteriori. Os Estados temem seus rivais, e os povos temem seus vizinhos;
uns e outros querem dominar seu próximo bem mais do que desejam
dominar terras longínquas ou populações estranhas. Os vastos impérios
dos espanhóis e dos ingleses foram conquistados devido à excepcional
superioridade militar dos conquistadores – estivessem estes motivados
pelo espírito de aventura, pelo gosto pelo ouro, pela procura do lucro ou
pelo poder. Quando não há tal superioridade, as guerras se desenrolam
dentro da mesma esfera de civilização
. Os chineses e os japoneses, da
mesma forma que os europeus, guerrearam principalmente entre si.

Talvez seja explicável, do ponto de vista psicológico, a nostalgia
da diplomacia do equilíbrio, amoral e comedida; mas ela é vã e
essencialmente retrospectiva. Os que têm saudade do tempo em que os
diplomatas eram indiferentes às idéias vivem evidentemente num
sistema heterogêneo, numa idade de conflitos ideológicos. Os que
admiram a combinação sutil de egoísmo nacional e respeito pelo
equilíbrio são contemporâneos das lutas entre postulantes ao império,
entre crenças temporais e espirituais, inseparáveis dos Estados que se
defrontam. Os que se maravilham com as combinações sutis que a
pluralidade de atores torna possíveis são os que vivem num campo
diplomático ocupado por blocos rígidos.

Os homens (inclusive os estadistas) não têm a liberdade de
determinar a distribuição de forças, o caráter ideológico ou o neutro da
diplomacia. Mas vale compreender a diversidade dos mundos existentes
do que sonhar com um mundo que não existe mais, porque a realidade
não é agradável.

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