OS DIPLOMATAS, O ESTADO E A SOCIEDADE

Na Grécia Antiga, embaixadores eram enviados em missões
especiais para as diferentes cidades-Estado, a fim de entregar mensagens,
intercambiar oferendas e sustentar os pontos de vista de seu povo diante
dos governantes. Nessas práticas esporádicas se encontra a origem da
diplomacia. Já naquele tempo, o diplomata personificava a existência de
uma entidade política e, portanto, a distinção entre o público e o privado.

A diplomacia renascentista italiana lançou as bases da moderna
atividade diplomática. As condições de anarquia reinantes no sistema
das cidades-Estado italianas e o agudo sentido de insegurança das
unidades políticas formaram o terreno histórico tanto para as intermináveis
guerras de conquista quanto para a generalização de códigos e práticas
diplomáticas que ainda sobrevivem. Foi naquele período que se consolidou
o uso de embaixadores permanentes, constituíram-se as chancelarias
estáveis, formularam-se as garantias de imunidades diplomáticas e os
privilégios de trânsito e acesso a informações, estabeleceu-se o conceito
de extraterritorialidade das missões estrangeiras.

O moderno sistema de Estados, que emergiu na Europa setecentista,
foi o ambiente no qual se definiu a missão do diplomata – a defesa do
interesse nacional na arena internacional.
Desde aquela época, a
presença de corpos diplomáticos estrangeiros nas capitais políticas
tornou-se sinal da existência de uma “sociedade de Estados”
, cujas
características e regras constituem o cenário no qual se formulam as
estratégias nacionais. Assim, se o diplomata representa os interesses de
um Estado particular, a diplomacia simboliza a consciência geral de
que há uma sociedade internacional.1
Hedley Bull identifica, além dessa função simbólica, outras quatro
funções da diplomacia no interior do sistema internacional:

1. Facilitar a comunicação entre os líderes políticos dos Estados. A esse
papel de mensageiros, desempenhado pelos diplomatas, está
associado o privilégio da imunidade e o direito de trânsito.

2. Negociar acordos entre os Estados. Esse papel de mediação e
persuasão se baseia no interesse nacional mas exige a identificação
dos interesses compartilhados pelas unidades políticas. Ele não
pode se realizar sem o reconhecimento da legitimidade dos interesses
das demais unidades políticas e, portanto, distingue a atividade
diplomática da busca, moral ou religiosa, da imposição de uma
autoridade universal.

3. Reunir informações relevantes sobre as demais unidades políticas.
Essa atividade de inteligência se realiza num duplo sentido: ao
mesmo tempo que obtém acesso a informações vitais sobre os Estados
estrangeiros, o diplomata busca preservar na obscuridade as
informações percebidas como vitais por seu próprio Estado
. A
dimensão de inteligência da diplomacia é aceita e reconhecida como
legítima no sistema internacional, ao menos enquanto as fronteiras
que a separam da espionagem permanecem nitidamente discerníveis.

4. Minimizar as fricções no relacionamento entre Estados. A existência
de fricções é inerente ao sistema internacional e reflete não só a
presença de interesses nacionais diferentes como também a
diversidade de culturas, valores e atitudes. A função de redução das
fricções está associada à utilização das convenções diplomáticas,
que são instrumentos para o estabelecimento de uma linguagem
comum que enfatiza regras, princípios e direitos, reduzindo os
campos do exercício do orgulho e da vaidade nacionais.

A segunda das funções identificadas por Bull merece atenção especial,
pois por ela emerge a distinção entre a política externa em tempos normais
e a política externa revolucionária. No moderno sistema internacional,
esta última é encarada como patologia,
e os períodos nos quais prevalece,
como transições turbulentas que provocam a suspensão, ou o congelamento,
dos padrões reconhecidos de relacionamento entre os Estados.
Em tempos normais, a política externa baseia-se no reconhecimento
da legitimidade dos interesses nacionais estrangeiros. Mas a política
externa revolucionária nada reconhece a não ser o conjunto de princípios
em torno dos quais o mundo deve ser transformado.
Esse foi o caso da política de Napoleão, voltada para a transformação
revolucionária da Europa,
cuja meta não se restringia a derrotar os

Estados inimigos mas ambicionava “reinventá-los”, suprimindo em todas
as partes as dinastias e as instituições do Antigo Regime.2 Em
circunstâncias diferentes, a União Soviética de Lenin e Trotsky, entre
1918 e 1921, e a Alemanha de Hitler se engajaram na “reinvenção do
mundo”, rompendo as regras reconhecidas da política externa.

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O interesse nacional

Na formulação clássica de Aron, em seu Paz e Guerra entre as Nações,
os objetivos dos Estados definem-se por uma série tríplice de conceitos:
a segurança, a potência e a glória. O primeiro referencia-se na defesa
e na expansão do território, o segundo na submissão dos homens, o
terceiro no triunfo das idéias ou das causas.

Mas o valor relativo e o significado de cada um desses objetivos
estão sujeitos às circunstâncias históricas. Cada coletividade política,
no seu tempo e em função da sua cultura, confere concretude a tais conceitos,
formulando a seu modo o interesse nacional. A política externa é a arte
da tradução do interesse nacional nas linguagens da estratégia e da tática.

A diplomacia é um dos instrumentos da política externa; o outro, é a guerra.3
O modo como se formula o interesse nacional reflete o tipo de
organização das coletividades políticas. Os regimes autocráticos não
podem formulá-lo do mesmo modo que as oligarquias, as teocracias ou
as democracias, para fazer referência apenas aos tipos “puros” de
regimes.4 Em conseqüência, suas políticas externas serão orientadas por
metas, estratégias e táticas diferentes. É, aliás, esse o fundamento da
tese, muito discutida, segundo a qual a guerra entre democracias é um
evento improvável.5

Além disso, o interesse nacional reflete a identidade nacional. A
foma como as nações percebem o seu próprio passado e como o narram,
a consciência do seu “lugar no mundo”, os valores e as ambições que
projetam no futuro – em outros termos, a sua identidade – são as fontes
das quais deriva o interesse nacional.
É por essa razão que a política
externa constitui dimensão profunda e bastante perene da vida
nacional. As suas oscilações periódicas, associadas à mudança de
governos, normalmente não chegam a afetar o rumo subjacente, que
o diplomata deve ser capaz de discernir em meio às urgências do
momento.

Há apenas um século, a função econômica do Estado
praticamente se circunscrevia à defesa da “santidade da moeda”. A
projeção do interesse nacional aparecia como empresa separada do
mundo dos negócios
, ainda que, com certa freqüência, as potências
ocidentais mobilizassem esquadras para implementar, pela “diplomacia
das canhoneiras”, as políticas de portos abertos que correspondiam aos
interesses das corporações industriais.

Ao longo do século XX, e em particular no pós-guerra, esse
panorama mudou radicalmente. A Grande Depressão e o keynesianismo
reorganizaram as agendas dos Estados, transformando-os,
definitivamente, em indutores ou reguladores da economia
. As
instituições de Bretton Woods e as agências da ONU ligadas ao
desenvolvimento formaram a moldura para a negociação internacional
de temas econômicos. A integração crescente dos mercados, a aceleração
dos fluxos de capitais e a criação de blocos econômicos regionais
acentuou extraordinariamente a importância do mundo dos negócios
na formulação da política externa.

Nos anos 60, o presidente francês Charles De Gaulle recusou-se a
receber um primeiro-ministro japonês cuja comitiva era integrada por
industriais, sob o argumento de que o chefe de governo estrangeiro não
passava de um “vendedor de transistores”. Esses tempos já vão longe:

George Bush visitou o Japão acompanhado pelos altos executivos das
“Três Grandes” de Detroit, Bill Clinton atribuiu funções diplomáticas
destacadas aos representantes do Departamento de Comércio dos
Estados Unidos e Jacques Chirac, o herdeiro do general De Gaulle, aderiu
ao hábito de incluir os líderes empresariais nas suas comitivas oficiais.

_________________________________
A chancelaria

Os diplomatas renascentistas, avaliados segundo padrões
contemporâneos, seriam considerados especialmente corruptos e
imorais. As suas práticas, contudo, inscreviam-se numa época anterior
à consolidação do Estado-nação e à nítida separação entre as esferas
pública e privada. Esse último processo correspondeu, no âmbito da
organização das chancelarias, à profissionalização dos corpos
diplomáticos e, portanto, à criação de métodos de recrutamento e regras
de carreira baseados no mérito.

Historicamente, as políticas de profissionalização dos corpos
diplomáticos só foram deflagradas, nos países pioneiros, na segunda
metade do século XIX. Antes disso, os diplomatas eram recrutados no
círculo restrito das elites que gravitavam em torno das cortes e dos
governos. Naquelas condições, a carreira desenvolvia-se de acordo
com regras informais, dependentes muitas vezes de laços pessoais ou
familiares. A herança dessa época sobrevive em hábitos e atitudes
de solidariedade entre diplomatas de diferentes países e em certa
cultura aristocrática que se dissolve aos poucos, sob o impacto da
profissionalização.6

Nas Américas, a organização das chancelarias contemporâneas
tem raízes nas reformas empreendidas no entreguerras. Nos Estados
Unidos, o grande marco é o Rogers Act, de 1924, que unificou os serviços
diplomático e consular num único corpo, cujas regras de recrutamento
e carreira deveriam estar baseadas no mérito
. A finalidade explícita da
reforma consistia em assegurar a autonomia da chancelaria frente às
disputas políticas e à concorrência partidária no Congresso. O diplomata
tornava-se um profissional a serviço do Estado nacional.7

No Brasil, a organização racional e burocrática da chancelaria
acompanhou a modernização do próprio Estado, na década de 1930.
As reformas Mello Franco, de 1931, e Oswaldo Aranha, de 1938,
unificaram o serviço diplomático e estabeleceram as regras de carreira
baseadas no mérito. A criação, em 1945, do Instituto Rio Branco (IRBr),
destinado à seleção e à formação de diplomatas, pode ser vista como a
culminância do período de reformas.8

Nas últimas décadas, no mundo inteiro, as chancelarias
experimentaram as repercussões da crescente burocratização
institucional dos Estados. A competição entre os Poderes Executivo e
Legislativo e a concorrência entre órgãos diversos da administração
tendem a minar a autonomia dos serviços diplomáticos e a dissolver o
seu monopólio sobre a própria condução da diplomacia.

Esse processo é acompanhado, em muitos casos, pela difusão da
autoridade típica das sociedades democráticas de massas. A extensão
cada vez maior da opinião pública e a sua estruturação institucional
tendem a gerar múltiplos focos nacionais de poder e influência.
A
formação de grupos de pressão que atuam nos diferentes órgãos da
administração e se articulam com as forças partidárias coloca em risco
o princípio tradicional do primado da política externa
, ameaçando torná-
la refém das disputas domésticas.

O resultado é o aparecimento de uma “diplomacia fragmentária”,
na expressão cunhada por George F. Kennan, no interior da qual a
chancelaria concorre com outras agências.9 Esse estado de coisas provoca
interpretações diferentes e, às vezes, divergentes do significado do
interesse nacional e das políticas que, em cada caso concreto,
representam a sua materialização.

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