O Processo Legislativo no Âmbito Federal: Espécies, Formas de Iniciativa, Procedimento Ordinário e Procedimentos Especiais

O Processo Legislativo no Âmbito Federal

Os órgãos legislativos cumprem diversas etapas na tarefa de criação da lei. Da apresentação do projeto à publicação da lei no Diário Oficial um longo caminho deve ser percorrido.

Os congressistas têm a faculdade de propor emendas ao projeto que será discutido e votado por ambas as casas do Congresso. Em caso de aprovação será enviado ao presidente da República que o sancionará se concordar com os seus dispositivos, ou o vetará se o considerar inconstitucional ou inconveniente. Sancionado o projeto, a lei que deste ato resultar precisará ser promulgada e publicada para que possa ter eficácia. Tais atos que se encadeiam entre si compõem o processo legislativo, cujo ápice é a produção de novo diploma legal.

Cabe advertir, porém que o processo legislativo não se esgota na elaboração das leis ordinárias. Segundo o art. 59 da Constituição, dele fazem parte também as leis complementares e delegadas, as emendas constitucionais, as medidas provisórias, os decretos legislativos e as resoluções. A rigor foi indevida a inclusão das medidas provisórias no art. 59 da atual Carta constitucional. Editadas pelo chefe do Executivo, não se submetem às regras que tradicionalmente regulam o processo legislativo.

O mesmo não vale para os decretos legislativos e para as resoluções. Estas disciplinam matérias de competência do Congresso, em geral de âmbito interno, como se verifica com a elaboração dos regimentos do Senado e da Câmara dos Deputados, a quem compete fixar o seu procedimento. São conhecidas as resoluções que produzem efeitos externos merecendo referência particular nesse campo as resoluções do Senado sobre assuntos financeiros e tributários.

Já os decretos legislativos são atos que dispõem sobre matérias de competência exclusiva do Congresso que acarretam efeitos externos. Não se sujeitam à sanção e ao veto que se aplicam aos projetos de lei.

Iniciativa

O exercício da iniciativa é o meio hábil para deflagrar o processo legislativo propondo-se a criação de normas jurídicas. Trata-se de declaração de vontade materializada em um projeto no qual se postula alguma modificação na ordem jurídica existente.

Mesmo não sendo fase do processo legislativo, a iniciativa possibilita a sua instauração. Somente em situações especiais ela é conferida a um órgão específico, que deve, por isso, exercê-la de modo exclusivo.

Na maior parte das vezes pertence indiferentemente a vários órgãos sem ser monopólio de qualquer deles. Nesse sentido, o art. 61 da Constituição de 1988 afirma que a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional ao presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao procurador-geral da República e aos cidadãos. São todavia de iniciativa do presidente da República as leis que:

I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II – disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios;

c) servidores públicos da União e territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade,

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação, estruturação e atribuições dos ministérios e órgãos da administração pública (art. 61, §1°).

O art. 93 reserva ao Supremo Tribunal Federal a iniciativa de lei complementar que disponha sobre o estatuto da magistratura. De forma semelhante encontra-se no âmbito de atribuições do Ministério Público propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares. É necessário observar, entretanto, que o procurador-geral da República concorre com o presidente da República na iniciativa da lei orgânica do Ministério Público (art. 61, §1º, II b e 128, §5°).

Em certas hipóteses a apresentação do projeto de lei por parte do titular da iniciativa assume caráter de obrigatoriedade, punindo-se a adoção de comportamento diverso. É o que se convencionou denominar iniciativa vinculada. Assim, por exemplo, nos termos dos arts. 84 XXIII e 165 da Constituição o envio ao Congresso da proposta orçamentária é de iniciativa do presidente da República. Se esta obrigação for descumprida o presidente da República incorrerá em crime de responsabilidade, conforme prevê o art. 85 VI da Constituição.

Inovação de grande alcance no direito constitucional brasileiro, a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional distribuído pelo menos por cinco estados. É imprescindível que em cada Estado o número dos que vierem a subscrever a proposta não seja inferior a três décimos do eleitorado.

Emendas

As sugestões para que sejam alterados projetos de lei que tramitam no Congresso são realizadas mediante a proposição de emendas. O poder de emendar atualmente existente foi consideravelmente ampliado quando comparado ao que vigorava na Constituição anterior. O princípio que informa essa matéria é a admissibilidade da apresentação de emendas a qualquer projeto, excetuando-se apenas as que aumentem despesas nos projetos de iniciativa reservada.

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I) sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes da anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (art. 166, § 3º).

Em princípio os parlamentares são os únicos titulares do direito de emendar. O art. 166, §5° abre exceção a essa regra ao determinar que o presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. Se o titular da iniciativa não integra o Parlamento não lhe assiste o direito de apresentar emendas, salvo se decidir retirar o projeto para em momento posterior reapresentá-lo com a mudança pretendida.

Votação

Após os estudos e pareceres preparados pelas várias comissões do Legislativo tem início a fase de discussão e votação em plenário. A deliberação de que dela resulta será tomada por maioria simples ou relativa, ou seja, por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos seus membros (art. 47) para a aprovação de projetos de lei ordinária; por maioria absoluta para a aprovação das leis complementares (art. 69) e por maioria de três quintos da Câmara e do Senado para a aprovação de emendas constitucionais (art. 60, § 5º).

Sanção e Veto

A aprovação do projeto pelo Legislativo não é suficiente para fazer surgir a lei. O direito brasileiro exige a concordância do presidente da República manifestada no ato de sanção. A lei nasce quando o chefe do Executivo adere à vontade do Legislativo exprimindo o seu assentimento.

A sanção indica a concordância do presidente da República com o projeto que lhe foi enviado. A doutrina habitualmente assinala duas modalidades de sanção. A sanção é expressa quando o presidente da República, ao assinar o projeto, revela de maneira inequívoca a sua aquiescência. É tácita se nos15 dias úteis subseqüentes ao seu recebimento não sobrevier qualquer declaração de vontade, fato que terá na prática o significado implícito de aprovação. O mero silêncio atesta que o chefe do Executivo não se opõe à conversão em lei do projeto.

A discordância presidencial consubstancia-se na aposição do veto. Duas razões o motivam: a inconstitucionalidade do projeto ou a sua inconveniência por ter sido considerado contrário ao interesse público.

O veto total incide sobre a totalidade do projeto, recaindo o veto parcial em alguma de suas partes. É tolerável o veto a artigo, parágrafo, inciso ou alínea, mas foi proscrito o veto a palavras ou expressões cuja omissão altere o sentido do texto. No artigo que dispusesse “esta lei entrará em vigor sessenta dias após a sua publicação” , o veto à expressão sessenta dias modificaria o sentido do preceito legal para “esta lei entrará em vigor com a sua publicação”.

O veto deverá ser comunicado, dentro de 48 horas, ao presidente do Senado Federal com a especificação dos motivos. O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 dias a contar do seu recebimento, podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. Nessa hipótese, o projeto converte-se de imediato em lei sem necessidade de sanção.

Promulgação e Publicação

Completo o processo legislativo com a sanção, torna-se necessário promulgar a lei, isto é, atestar a sua existência. A promulgação é pressuposto para que a norma seja executada. Indica que a lei é válida e obrigatória, tendo concluído o período de formação.

Com sentido diferente, a publicação tem a finalidade de comunicar aos destinatários o ato normativo, o qual se encontrará apto a partir de então a produzir efeitos. Realiza-se por intermédio da inserção do conteúdo da norma no Diário oficial. Condição impostergável para que tenha eficácia, assinala a entrada em vigor do novo diploma legal.

Somente se efetuará a publicação no instante em que a promulgação houver sido cumprida. A publicação incumbe à mesa autoridade encarregada de promulgar. Nesse sentido, dispõe a Constituição que 48 horas após ter ocorrido a sanção ou a publicação do veto, o presidente da República deverá proceder à promulgação. A tarefa compete, na omissão presidencial, ao presidente do Senado, em igual prazo, e na falta deste ao vice-presidente daquele órgão. Ao contrário do que se passa com a promulgação, não há a especificação de prazo para que a publicação seja feita.

Procedimento Ordinário e Procedimentos Especiais

Procedimento legislativo é o complexo de atos que o projeto deve ultrapassar no Congresso até consumar-se a sua apreciação. É usual a discriminação de três espécies de procedimentos legislativos: ordinário, sumário ou abreviado e procedimentos especiais.

O procedimento ordinário, que em linhas gerais já foi analisado, compreende cinco fases:

1 –  a apresentação do projeto, testa normalmente junto à Mesa da Câmara dos Deputados, salvo os projetos apresentados pelos senadores ou por alguma Comissão do Senado;

2 – o exame do projeto nas Comissões permanentes, seguido de pareceres sobre os mesmos, admitindo-se, nessa oportunidade, a inclusão de emendas ao texto original e a apresentação de substitutivos;

3 –  a discussão em plenário dos pareceres preparados pelas Comissões com a possibilidade da formulação de emendas;

4 –  a votação;

5 – a deliberação, que ocasionará, no caso de aprovação, o envio do projeto à Casa revisora que adotará na sua apreciação rito idêntico ao utilizado pela Casa que a antecedeu.

Se for aprovado, o projeto será remetido à sanção presidencial; na contingência de ser rejeitado não mais terá tramitação legislativa, mas se sofrer emendas retornará à Câmara perante a qual teve início para exame posterior. Aprovadas ou rejeitadas as emendas, o projeto seguirá para o presidente da República a fim de que seja sancionado.

O procedimento sumário ou abreviado tem lugar sempre que o presidente da República solicitar urgência para a apreciação de projetos de sua iniciativa. Se a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem, cada qual, sucessivamente, em até 45 dias, sobre a proposição, será esta incluída na ordem do dia, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votação (art. 64, § 1 ° e §2°).

Referido procedimento não se aplica aos projetos de Código encaminhados ao Congresso pelo Executivo.

A Constituição estabelece procedimentos especiais para a elaboração das emendas constitucionais, leis do orçamento plurianual, de diretrizes orçamentárias, do orçamento anual e de abertura de créditos adicionais, leis complementares e delegadas e medidas provisórias.

Pela importância de que se reveste, importa comentar procedimento de formação das medidas provisórias. O art. 62 prevê que “Em caso de relevância e urgência, o presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias”. “As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes” (artigo 62, único).

Pertence ao presidente da República definir em cada caso o que seja urgência e relevância para a edição de medidas provisórias. Este fato aumenta a discricionariedade do Executivo que possui meios de agir nas mais variadas situações.

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