FAQ Economia – Anos 1980: Crise e Inflação

Em um primeiro momento – entre 1981 e 1983 – a diminuição no ritmo de crescimento foi atribuída ao esforço de ajustamento imposto pela crise da dívida. Numa segunda etapa – entre 1984 e 1986 – a balança comercial foi reequilibrada devido à desvalorização cambial, e o país voltou a crescer, embora baseado no aumento do consumo. A crise parecia, então, superada; porém, a partir de 1987, com o fracasso do Plano Cruzado e a moratória da dívida externa, ela voltou a se manifestar. Nos anos 1987 e 188, houve ajustes moderados. Em 1989, houve um crescimento tipicamente populista, que perduraria até o início de 1990. (in ECONOMIA BRASILEIRA)

1. A partir de que momento a inflação tornou-se um problema crônico no Brasil?

A inflação já vinha se acelerando desde a década de 1970, mas as maxidesvalorizações de 1979 e 1983 foram responsáveis por elevá-la de um patamar de 100% para 200% ao ano. Depois do fracasso do Plano Cruzado, a inflação começou a ser medida em termos mensais e não anuais. Na segunda metade da década, girou em torno de 20% ao mês (ou 640% ao ano), interrompida por sucessivos e malogrados planos de estabilização. No final da década, entrou em rota explosiva, culminando num processo hiperinflacionário ao final de 1989 e 1990, quando chegou a ultrapassar 70% ao mês.

A crise começou, na verdade, em 1979, com o segundo choque do petróleo, a elevação da taxa de juros nominal e real nos EUA e a sua recessão. Na mesma época, os bancos internacionais suspenderam a rolagem dos seus empréstimos para o Brasil, obrigando o governo a adotar medidas de ajuste fiscal para estabilizar o Balanço de Pagamentos. Após dois ajustamentos de efeito recessivo, o último envolvendo uma maxidesvalorização, esse objetivo foi alcançado, mas a inflação disparou, não obstante a forte recessão então verificada.

O desenvolvimento econômico pareceu ter sido recuperado em 1984 (aumento das X e do PIB) e, como a inflação persistia, a análise era de que se a mesma fosse debelada, a retomada do desenvolvimento estaria consolidada.

2. Quais são as diferenças fundamentais entre o diagnóstico de inflação feito pelos inercialistas e os diagnósticos dos economistas monetaristas e keynesianos?

Os economistas monetaristas que haviam aplicado a teoria convencional (ortodoxa de ajuste fiscal e pol. monetária rígida) estavam perplexos. Já os neo-estruturalistas tinham uma nova teoria para explicar a inflação no Brasil: a teoria da inflação autônoma ou inercial.

Enquanto a teoria convencional da inflação, monetarista ou keynesiana, supõe que a inflação seja em princípio causada pela demanda, acelerando-se nos momentos de crescimento da economia, Ignácio Rangel, por exemplo, dava ênfase ao lado da oferta e apontava desequilíbrios da nossa economia, que se manifestavam por meio de recessão e da própria inflação. A inflação se acelerava na recessão para acomodar as demandas dos agentes econômicos, principalmente daqueles com poder monopolista, que relutavam em aceitar uma diminuição da sua renda. Assim, a inflação acelerava-se nos momentos de crise, ao contrário do que diziam keynesianos e monetaristas.

3. Que economistas brasileiros contribuíram para a formulação da teoria da inflação inercial?

Ignácio Rangel sugeriu em célebre livro que a oferta de moeda é endógena, passiva, e que portanto, não era o aumento da quantidade de moeda que explicava a inflação, mas era o aumento desta provocado pelo poder de monopólio e pela necessidade de reduzir as crises cíclicas, que induzia o aumento da oferta monetária.

Havia um fato, entretanto, que nem as teorias convencionais nem Rangel explicavam: a estabilidade da inflação em determinados patamares. As teorias monetaristas eram claramente insatisfatórias e as teorias keynesianas haviam perdido poder explicativo com a estagflação. O estruturalismo era uma explicação limitada, já que os pontes de estrangulamento na oferta de bens agrícolas revelavam-se muito menos importantes do que pareciam.

Em 1983, um artigo de Bresser e Nakano descreve a teoria da inflação inercial, ao mesmo tempo em que economistas da PUC-Rio desenvolviam suas idéias sobre o assunto, como Pérsio Arida, André Lara Resende, Franscisco Lopes, Edmar Bacha e Eduardo Modiano. Bresser e Nakano pretendiam explicar uma inflação que permanecia estável por vários anos em patamares elevados, independente da existência de excesso de demanda e, para tanto, distinguiram os fatores aceleradores, mantenedores e sancionadores da inflação.

Todas as teorias centravam-se nos fatores aceleradores, partindo do pressuposto de que a inflação era zero e que, quando deixava de ser zero, acelerava-se. Bresser e Nakano, entretanto, explicavam os fatores mantenedores da inflação, que decorre do fato de que os agentes econômicos, em seu esforço para manter sua participação na renda, e dado que os aumentos dos preços são realizados defasadamente, não têm outra alternativa seão repassar aumentos de custos para preços, repetir no presente a inflação passada, indexando formalmente os seus preços. A inflação inercial torna-se assim o resultado do conflito distributivo entre empresas, capitalistas, burocratas e trabalhadores para manter sua participação na renda. Outro ponto importante é que, quando a inflação se mantinha em um certo patamar, isso ocorria porque os agentes econômicos estariam satisfeitos com os preços e, portanto, com sua participação na renda.

Os fatores sancionadores seriam moeda e déficit público. Nakano e Bresser repetiram as idéias de Rangel e outros estruturalistas latinoamericanos quanto à moeda em que, por ser endógena, a política monetária seria, por definição, inócua. O máximo que o governo podia fazer seria uma política de juros. Na verdade, enfatizavam, em uma alta inflação inercial ou em uma hiperinflação, a oferta nominal da moeda cresce menos do que a inflação, já que há um inevitável processo de desmonetização, uma vez que os agentes procuram reter o mínimo de moeda possível. Já a inclusão do déficit público nessa categoria de sancionador era novidade. Já se sabia, de acordo com o efeito Oliveira Tanzi, que a elevação inflacionária provocava a redução da tributação real. Bresser e Nakano acrescentaram um fator político, pois uma inflação elevada exige que a quantidade de moeda aumente fazendo com que os governantes se perfguntem: “por que não aumentá-la incorrendo em déficit e financiando-o com emissões?”.

4. Quais eram as controvérsias em relação às políticas antiinflacionárias que deveriam ser seguidas?

Era certo de que uma nova estratégia de controle da inflação era imperativa, pois não havia sentido em contrair mais a demanda quando a economia já estava em recessão. Menos sentido ainda fazia pretender controlar a oferta de moeda, já que ela era endógena.

A tentativa de controlar administrativamente os preços dos oligopólios parecia a mais razoável, embora, na prática, não se revelasse possível. Era impossível “conviver com a inflação” como queriam os inercialistas da década de 50, uma vez que a inflação passava a ser de 5, 10, 20, 30% ao mês, ou seja, inercial. Não se configurava, contudo, uma hiperinflação, situação na qual a economia torna-se dolarizada e os preços passam a ser aumentados diariamente, quando não de hora em hora. Quando isso acontece, uma reforma monetária com o uso de uma âncora nominal – em princípio a taxa de câmbio, que é fixada e torna-se conversível em dólar – garante a estabilização desde que seja acompanhada de um ajuste fiscal e outras reformas institucionais visando tornar a política monetária independente. Basta que o governo tenha reservas fortes ou o apoio de uma potência estrangeira que lhe assegure essas reservas, e consiga, logo após o choque, zerar o déficit público.

Em 1983, o Brasil se encontrava em uma situação intermediária entre uma inflação moderada (típica de países desenvolvidos) e uma hiperinflação. Para controlá-la indiretamente, por meio de política fiscal e monetária, não poderia haver autonomia da inflação em relação à demanda. Para controlá-la com âncoras, era preciso primeiro deixar que a hiperinflação dolarizasse a economia (um risco que ninguém estava disposto a correr).

Haviam algumas propostas:

  1. a montagem de um sistema de prefixação gradual, baseado na previsão de inflação futura declinante, em que estabelecessem orientações (guidelines) para os agente econômicos aumentarem seus preços a taxas decrescentes
  2. imposição de um congelamento geral e rápido de todos os preços e salários, acompanhado de tabelas de conversão que neutralizassem a inércia

Em 1984, quando a teoria da inflação inercial já havia amadurecido, Francisco Lopes propôs um congelamento firme e corajoso denominado “choque heterodoxo”.

No mesmo ano, André Lara Resende publicou um artigo onde propunha uma reforma monetária que permitisse, por algum tempo, a convivência de duas moedas. Dessa forma, seria possível aos agentes econômicos redefinir seus contratos na nova moeda – a estabilização ocorreria sem grandes traumas quando a reforma monetária eliminasse a nova moeda. Pérsio Arida contribuiu para o que seria, anos mais tarde, a base do Plano Real para neutralizar a inércia inflacionária. A chamada “Proposta Larida” dizia ainda que, para os agentes econômicos adotarem a nova moeda, os ajustes de preço na moeda antiga passariam a ser diários e sincronizados. Seria possível realizar um ajuste neutro em termos distributivos.

5. Caracterize estratégias anti-inflacionárias antes do Plano Cruzado:

Em 1985, a promoção da austeridade fiscal e monetária constituiu a tônica da ação inicial do governo, sob liderança de Francisco Dornelles, que implementou medidas de contenção dos gastos públicos que incluíram corte adicional de 10% no orçamento fiscal e proibição de contratações para o serviço público. Como a inflação já havia atingido 12,7% em abril, Dornelles introduziu elementos heterodoxos: congelou preços e alterou o cálculo da correção e das desvalorizações cambiais, promovendo ampliação da “memória inflacionária”. Com a inflação em 7,6%, o governo decide estender o congelamento, ignorando o ônus existente para o setor público. Além disso, cria pressões cada vez maiores para o setor privado onde os custos de produção haviam crescido em termos reais.

Nos meses seguintes, a inflação retomou uma trajetória de crescimento, chegando a 14% em agosto. Em junho, já começava o descongelamento dos preços privados e públicos e a retomada do processo inflacionário acirrou o conflito na área econômica do governo e, em agosto, Dornelles é substituído por Dilson Funaro (identificado com o diagnóstico inercialista da inflação). Funaro altera fórmulas de correção monetária e cambial e fixa a periodicidade mensal para reajuste das tarifas públicas, visando ampliar a indexação da economia, fator necessário para combater a inércia inflacionária. Havia uma preocupação menor com o controle da base monetária, o que provocou queda acentuada da taxa de juros.

Ao final do ano, a inflação retomava o seu ímpeto. Fatores como a inflação reprimida durante o congelamento de preços decretado em abril e a ocorrência de novo e violento choque agrícola em novembro foram determinantes para a criação de uma nova onda de aumentos no índice mensal de preços. Várias eram as propostas em discussão: reajustes trimestrais e reajustes mensais, baseados na variação de um índice de preços ao consumidor; reajustes mensais prefixados, a cada três meses; e escala móvel com o gatilho de 30%. Enquanto o debate prosseguia, abonos, adiantamentos e esquemas alternativos de indexação eram utilizados, conformando uma política salarial na prática, fruto da livre negociação de trabalhadores e empregadores. Os preços continuavam controlados, permitindo uma reposição salarial.

Tendo evitado visitas do FMI, ou seja, sem estar comprometido com o estabelecimento de um novo acordo, o governo pôde realizar políticas monetária e fiscal com vista no crescimento da economia. Para isso foram fundamentais os superávits mensais da balança comercial.

A inflação de dezembro de 1985 e janeiro de 1986, contudo, corroía o poder aquisitivo da população, o que abatia a sustentação política do governo. Em fevereiro de 1986 foi lançado o Plano Cruzado.

6. Aponte os principais motivos que explicam o fracasso do Plano Cruzado:

As principais medidas do Plano Cruzado podem ser resumidas em:

  • substituição do cruzeiro pelo cruzado, 1 cruzado valendo 1000 cruzeiros;
  • conversão geral, por prazo indefinido, dos preços finais dos produtos, ao nível vigente em 27 de fevereiro (com excessão das tarifas industriais de energia elétrica, reajustadas em 20%);
  • conversão dos salários com base na média de seu poder de compra nos seis meses anteriores, e mais um acréscimo de 8% para os salários em geral e 16% para o salário mínimo;
  • aluguéis e hipotecas seriam convertidos, seguindo a mesma regra aplicada aos salários, mas sem o aumento de 8%;
  • introdução da escala móvel de salários (gatilho), a qual garantia um reajuste salarial automático cada vez que o aumento acumulado no nível de preços atingisse 20%;
  • proibição da indexação em contratos com prazo inferior a um ano;
  • conversão dos contratos previamente estabelecidos em cruzeiros para cruzados, de acordo com uma tabela em que o cruzeiro era desvalorizado a uma taxa mensal de 14% em face da nova moeda

Existia a preocupação de realizar um choque neutro, como pode ser observado nas regras específicas para salários e preços. Vale ressaltar ainda que os decretos de implementação do Plano Cruzado não previam quando se sairia do congelamento. Com relação ao câmbio, embora não houvesse menção explícita, havia indicações mais ou menos claras de que o governo pretendia mantê-lo congelado indefinidamente no patamar de 27 de fevereiro.

Os resultados iniciais foram espetaculares. Da inflação de 14% em fevereiro, chegou-se a uma inflação praticamente nula em março, seguida por variações em torno de 1,3% nos meses seguintes. A atividade econômica, por sua vez, continuou uma trajetória de crescimento (ao contrário do que se podia esperar no caso de um plano ortodoxo). O apoio popular foi maciço e milhões de cidadãos desempenharam o papel de “fiscais do Sarney” zelando pelo cumprimento do congelamento de preços. O congelamento tornou-se o elemento mais popular do governo e do Plano Cruzado, o que levaria o governo a sustentá-lo a qualquer custo, sobretudo por se tratar de ano eleitoral.

Houve uma explosão do consumo (o que não havia sido contemplado pelos idealizadores do plano) devido ao aumento do poder de compra dos salários e demanda reprimida. Isso tornou-se um problema, visto que a indústria se aproximada da capacidade plena em um contexto de escasso estímulo a continuidade dos investimentos.

Os gastos com o pagamento da dívida externa tornaram o Brasil exportador líquido de capitais e, para manter o congelamento, o governo sacrificou ainda as empresas estatais e as finanças públicas. Com a taxa de câmbio também congelada, houve uma sangria das reservas internacionais.

Alguns analistas apontam para o papel persistente do déficit público no início da derrocada do Plano Cruzado, embora algumas medidas nesse sentido houvessem sido tomadas, como o congelamento da conta-movimento no Banco do Brasil, o aumento da carga tributária sobre pessoas físicas e transações financeiras.

Todos passaram a aguardar o fim do congelamento: havia estocagem especulativa, fechamento dos contratos de exportação adiados, ágio do mercado paralelo do dólar, etc.

Os consideráveis obstáculos fizeram o governo implementar um pacote de medidas em julho de 1986 que ficou conhecido como Cruzadinho. Foram estabelecidos empréstimos compulsórios (poupança forçada) sobre o consumo de carros novos e combustíveis, a fim de financiar um conjuntos de investimentos públicos, de esfriar o excesso de demanda agregada e promover a poupança interna. Entretanto, as medidas foram insuficientes e a crise do Plano Cruzado agravava-se continuamente.

Uma semana após as eleições estaduais e legislativas (que deram vitória esmagadora a partidos do governo, PFL e PMDB) foi decretada outra reforma econômica, o Cruzado II. Contemplava um brusco reajuste dos preços de diversos bens de consumo, além da tarifa dos serviços públicos. Houve aumento da tributação de alguns produtos e foram criados incentivos fiscais para os poupadores, além da restituição das minidesvalorizações cambiais.

As consequências foram dramáticas. A inflação passou de 3,3% em novembro para 7,3% em dezembro e explodiu nos meses seguintes, acionando o gatilho salarial. As taxas de juros passaram a subir ininterruptamente, provocando um número recorde de falências empresariais. A situação das contas externas se deteriorou significantemente devido a saldos negativos na balança comercial e à fuga de capitais. Em fevereiro de 1987 o governo decretou moratória ao pagamento de juros da dívida externa. Em abril, Funaro deixou o comando do Ministério da Fazenda, que passou às mãos de Bresser Pereira.

7. Por que os outros planos heterodoxos de estabilização – Bresser e Verão – também falharam na tentativa de debelar o processo inflacionário?

Em junho de 1987, Bresser lançou o Plano de Estabilização Econômica (a.k.a. Plano Bresser) com elementos heterodoxos e ortodoxos, assemelhando-se ao Cruzado mas evitando incorrer em erros já cometidos. Não visava atingir inflação zero nem eliminar a indexação, mas controlar índices para evitar que se estabelecesse uma hiperinflação. o

  • gatilho foi extinto e procurou-se reduzir gastos do governo;
  • as taxas de juros reais foram mantidas elevadas para inibir o consumo de bens duráveis;
  • os salários e aluguéis foram congelados no patamar em que estavam em 12 de junho;
  • criou-se a URP (unidade de referência de preço) que seria o indexador utilizado para reajustes salariais;
  • os preços foram congelados por um prazo de três meses (mas sofreram alinhamentos prévios defensivos para evitar pressões inflacionárias futuras)
  • contratos financeiros pós-fixados foram respeitados e, para conversão dos prefixados, criou-se uma tablita
  • alterou-se a base do IPC para evitar que o índice do mês de julho fosse sobrecarregado por uma inflação anterior ao plano
  • além de uma desvalorização inicial de 9,5%, o câmbio passou a ser desvalorizado diariamente (para evitar desequilíbrios externos observados durante os meses do congelamento de preços no Plano Cruzado)

O governo comprometeu-se em efetuar políticas fiscal e monetária rigorosas, reduzindo o déficit público e a independência do BACEN. Mais consistente e flexível do que o Cruzado, atingiu alguns dos seus objetivos, fazendo cair a inflação e o déficit público e expandindo saldos comerciais (o que permitiu ao governo renegociar com credores internacionais e suspender a moratória). No entanto, problemas começaram a ameaçar o Plano Bresser, como a falta de credibilidade da opinião pública, os desequilíbrio de alguns preços relativos (que aliados aos grandes superávits da  balança comercial, causavam grandes pressões inflacionárias) e a manutenção do regime de taxas de juros reais positivas ao mesmo tempo em que inibia a explosão do consumo (que estimulava o direcionamento do investimento para o setor financeiro em detrimento do produtivo). Além disso, a reforma tributária constante nos planos do ministro não foi levada adiante devido às mais diversas restrições, sobretudo de ordem política.

Apesar do congelamento, as taxas de inflação permaneceram elevadas. Assim, autorizou-se um aumento emergencial de preços já no mês de agosto. Em dezembro, a inflação mensal atingiu 14,14% fazendo com que Bresser pedisse demissão.

Seu substituto, Maílson da Nóbrega, empreendeu ao longo de 1988 uma política econômica tímida, gradual e pouco intervencionista, de orientação iminentemente ortodoxa, denominada política do Feijão com Arroz. Seu objetivo era cortar o déficit operacional de 8 para 4% e reter a inflação ao redor dos 15% ao mês. Dentre as medidas, destacam-se a suspensão temporária dos reajustes do funcionalismo público e adiamento dos aumentos de preços administrados. Logo mostrou-se ineficiente quando, em julho de 88, a inflação ultrapassava 24%. Emitia-se moeda para cobrir os superávits da balança comercial. A CF/88 amarrou ainda mais os gastos orçamentários da União, dificultando a pretendida redução dos gastos públicos.

Dado os impasses, não restava alternativa ao governo senão decretar um novo plano econômico que procurasse solucionar os impasses distributivos. Em janeiro de 1989 foi anunciado o Plano Verão, misto, com características heterodoxas e ortodoxas. O governo já não tinha quase credibilidade.

Criou-se uma nova unidade monetária, o cruzado novo, equivalente a mil cruzados. O dólar foi cotado a NCz$ 1,00 após uma desvalorização da moeda nacional.

O objetivo no curto prazo era contrair a demanda agregada e no médio, promover a queda das taxas de inflação. Os mecanismos foram:

  • manutenção das taxas de juros elevadas
  • restrição do crédito ao setor privado
  • desindexação
  • promessa de ajuste fiscal
  • preços congelados por tempo indeterminado nos níveis do dia do anúncio do plano (alguns foram realinhados antes do congelamento para evitar problemas de defasagem)
  • salários convertidos pelo poder de compra médio dos doze meses anteriores e reajustados em 26,1%
  • a URP foi extinta (o Congresso definiria como seria conduzida a política salarial)
  • o IPC continuaria a aferir a inflação oficial
  • a OTN foi extinta
  • contratos pós-fixados foram congelados nos valores de 13 de janeiro, enquanto os prefixados seriam calculados com base numa tablita de conversão diária

A extinsão simultânea da URP e da OTN, índices mais utilizados para a indexação da economia, traziam à tona a possibilidade de o país ter de enfrentar uma hiperinflação caso o plano não desse certo. E não deu por vários fatores:

  • a inflação que caíra, voltou a subir
  • o governo foi obrigado a elevar as taxas de juros (o que fazia cair por terra a promessa de reduzir o déficit público naquele ano)
  • em pouco tempo, alguns aumentos foram autorizados e, logo, o congelamento começou a ser desfeito
  • o cruzado novo foi desvalorizado
  • a indexação voltou com a criação do BTN (Bônus do Tesouro Nacional)

Em 1989 o governo suspendeu o pagamento dos juros da dívida externa em razão da deterioração do saldo comercial. Os últimos meses do governo Sarney foram marcados pelo caos político e econômico. O governo não tinha mais sustentação política e terminou no limiar da hiperinflação (a taxa de inflação de 1989 foi de 1764,86%).

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