Privilégios e Imunidades Diplomáticas

baseado em tese de Sérgio Eduardo Moreira Lima para o XXI Curso de Altos Estudos

Introdução

O equilíbrio entre as prerrogativas diplomáticas e os direitos nacionais do Estado acreditado foi de importância fundamental para a consolidação do regime da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas. Essa evolução do Direito Diplomático, que consolidou a estrutura de procedimento para a condução dos negócios entre Estados, proporcionou expansão considerável nas relações internacionais nas últimas quatro décadas.

Os privilégios e imunidades diplomáticos acompanham a história das relações dos povos desde seus primórdios e foram absorvidos pelo direito consuetudinário e acordos bilaterais até que, mais recentemente, fossem incorporados a convenções internacionais e à legislação de número crescente de países. São essenciais à condução das relações entre Estados pois permitem a seus representantes exercer suas funções no Estado acreditado livres de pressões locais. Assim, podem eles:

  • Comunicar-se com seus próprios governos;
  • Negociar em seu nome;
  • Representá-los e defender seus interesses nacionais de forma independente das autoridades do Estado que os recebe.

As polêmicas sobre o assunto, entretanto, são próprias da complexidade das relações internacionais e do aumento do número de seus agentes. De um lado, há o alcance das prerrogativas diplomáticas, de outro, a proteção adequada dos interesses internos dos Estados acreditados e dos seus nacionais. Assim, especialmente em países juridicamente fortes e com uma população ciosa de seus direitos, firmaram-se tendências revisionistas de importantes princípios de Direito Internacional.

I

A expansão das relações internacionais no pós-guerra e o aumento extraordinário do número de atores nesse cenário (novos Estados, OIs, ONGIs e seus representantes) indicam o caráter verdadeiramente universal da vida internacional. Em pouco mais de cinco décadas os 51 Estados originais da ONU passaram aos 189 atuais. No período, verificou-se a multiplicação de missões diplomáticas permanentes, das repartições consulares de carreira e as representações de OIs.

O Brasil, por exemplo, ao se firmar como destaque econômico e potência intermediária, teve um aumento de sua representação diplomática, que passou de 60 missões diplomáticas permanentes em 1960 para os 125 atuais. Isso sem falar das repartições consulares, os consulados de carreira e os consulados honorários.

Países onde o Brasil tem missões diplomáticas

A tecnologia moderna aproximou a comunidade das nações e ampliou os interesses dos Estados e novos temas, como o do desenvolvimento, do acesso à novas tecnologias, da preservação do meio ambiente, do respeito aos Direitos Humanos, do combate às drogas, do terrorismo, do crime organizado, o da não-proliferação de armamentos nucleares e de armas químicas, dos desafios da globalização, etc. Ou seja, o volume de assuntos, a variedade de problemas e o alcance das tarefas são incomparavelmente maiores do que no passado.

A expansão das relações internacionais inovou, assim, as formas de representação externa (com a inclusão de outros funcionários a serviço do Estado em setores específicos como os da fiscalização tributária e da segurança) e acabou por contribuir para o surgimento de problemas inusitados na esfera jurídica internacional, inclusiva no tocante às imunidades diplomáticas.

Em 1989, achavam-se cadastrados na Divisão de Privilégios e Imunidades Diplomáticas cerca de 2,5 mil funcionários estrangeiros. Em 2001, esse número passou para mais de 4 mil (sem contar suas famílias). Dada a condição desses funcionários e o relacionamento bilateral com o Estado acreditante, essas questão são suscetíveis de criar situações diplomáticas, por vezes, embaraçosas e politicamente delicadas. Em casos graves, podem afetar o relacionamento bilateral e, até mesmo, provocar o seu rompimento.

Problemas dessa natureza são tratados com objetividade e firmeza, sempre levando em consideração o princípio da reciprocidade.

Num desses casos célebres, o ex-primeiro-ministro da Nigéria Umaru Dikko, exilado em Londres, foi seqüestrado por membros da missão daquele país que depois tentaram despachá-lo num engradado de madeira para Lagos identificado como “bagagem diplomática” (apreendido no aeroporto pelas autoridades britânicas). O episódio levou o governo britânico considerar uma reforma dos dispositivos da CVRD, o que foi logo descartado, uma vez que quase a totalidade dos países haviam aderido àqueles princípios consagrados pela regra costumeira. Logrou-se, então, em reforçar a aplicação da convenção (“uma política mais firme”).

Outro caso célebre, foi a tomada da embaixada dos EUA em Teerã em 1979 por militantes xiitas, mercê da complacência, senão apoio, das autoridades locais. O episódio despertou a opinião pública dos EUA para a dúvida com relação ao cumprimento, por certos países, das obrigações constantes da CVRD, da qual o Irã era signatário. Levado à Corte Internacional de Justiça, por treze votos a dois, foi aprovada a decisão de que a República Islâmica do Irã “violou e continua violando obrigações para com os EUA previstas em convenções internacionais vigentes entre os dois países, bem como regras gerais de direito internacional há muito estabelecidas”, obrigando aquele governo a “tomar todas as medidas para corrigir a situação (…)”.

Pelo episódio, várias tentativas de revisão passaram pelo Congresso dos EUA, sem sucesso. Ademais, o país abriu um precedente ao invadir a missão diplomática da Nicarágua no Panamá naquela década, o que foi veementemente condenado pela OEA.

No Brasil, após décadas de regime excepcional em que o governo adotara uma postura de superproteção aos representantes estrangeiros com relação a grupos clandestinos, o MRE, em 1987, deu os primeiros passos na montagem de uma estrutura organizacional, lastreada em sistemas de informação modernos, para maior controle e fiscalização sobre o uso dessas prerrogativas, evitando práticas abusivas e contribuindo para manutenção desses privilégios em condições aceitáveis. Tal ocorreu enquanto, na imprensa, apareciam casos de venda de veículos contrabandeados na país por agentes de missões estrangeira.

A fim de contribuir para o fortalecimento do princípio de que a “imunidade de jurisdição de um agente diplomático no Estado acreditado não o isenta da jurisdição do Estado acreditante” (CVRD, art. 31, Parágrafo 4) e que, conseqüentemente, a imunidade não implique impunidade, cabia o acompanhamento sistemático por parte dos consulados brasileiros dos processos que viessem a ser encaminhados à justiça do Estado acreditante a respeito dos ilícitos praticados no Brasil, mormente em matéria penal, por funcionários daquele Estado.

II.

A imunidade do representante diplomático tem sido uma conditio sine qua non do relacionamento internacional desde suas origens. Cresceu com o absolutismo monárquico, adquiriu maior importância como regra internacional com o estabelecimento e consolidação das missões diplomáticas permanentes e a formação dos Estados nacionais.

Codificado pelo Direito Internacional, o instituto da imunidade adquiriu caráter uniforme, importante fator de estabilidade nas relações internacionais.

A imunidade se vê atualmente despojada do sentido amplo e absoluto que lhe queriam atribuir os defensores da teoria da extraterritorialidade. Seu conceito é restringido pelos dispositivos contidos nas alíneas “a”, “b” e “c” do artigo 31 da CVRD e elas obrigações estipuladas no seu artigo 41, inciso I. A doutrina da necessidade funcional passa a prevalecer como seu fundamento jurídico.

A imunidade diplomática consiste na soma de isenções e prerrogativas concedidas aos agentes diplomáticos para assegurar-lhes, no interesse recíproco dos Estados, a independência necessária ao perfeito desempenho de sua missão. As imunidades e os privilégios diplomáticos subtraem certas pessoas à autoridade e à competência jurisdicional do Estado acreditado. São concedidos na base da reciprocidade, o que provou ser a garantia mais efetiva na observância da regra. Considera-se que há imunidade quando alguém não está sujeito a uma norma de Direito interno ou à sua sansão; e que há privilégio quando uma regra especial de Direito interno substitui a norma ordinária.

Estudos históricos indicam que a imunidade já está presente desde os primórdios e se confundem com a própria história do Direito Internacional. Na Grécia antiga, por exemplo, se considerava que os representantes de outras cidades eram considerados protegidos por Zeus. Essa imunidade foi consagrada pelo costume e foi observada na Idade Média assim como no aparecimento dos Estados Nacionais, quando a diplomacia se vai transformando de itinerante em permanente e as imunidades e privilégios diplomáticos, adquirindo importância maior como condicionante do relacionamento entre Estados soberanos. A generalização da diplomacia na Europa ocorre com o Tratado de Vestfália (1648) e com o surgimento do conceito da igualdade jurídica dos Estados.

Mais tarde, foram estabelecidas, por consenso, no Règlement de 19 de março de 1815 do Congresso de Viena e em regulamentações posteriores do Congresso de Aix-La-Chapelle, as primeiras regras de precedência dos enviados diplomáticos baseadas no princípio da igualdade jurídica dos Estados. Igualmente por consenso, foi definido o princípio segundo o qual os embaixadores não mais representavam os monarcas, mas sim seu Estado e, por conseguinte, as regras de precedência advinham não da importância daquele, mas da ordem de antiguidade da apresentação das credenciais, cabendo ao mais antigo (decano), defender perante o Estado acreditado os interesses do corpo diplomático como comunidade. Também ficou estabelecido que os ministros plenipotenciários assinariam os tratados pela ordem alfabética do nome de seus países.

Inspirados na Constituição francesa de 1791, os serviços diplomáticos de toda a Europa e do continente americano passaram organizados e estabelecidos dentro da administração pública, com seus privilégios e imunidades assentados na prática diplomática. Aos poucos, vai-se firmando a noção de que aquelas prerrogativas eram outorgadas, não mais intuitu personae, e, sim, para resguardar a função pública exercida – que é especialmente importante na medida em que a moderna teoria das imunidades de jurisdição nela se baseia para abrir exceções e permitir que a jurisdição estatal se exerça.

A Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas (1961) codificou os princípios e regras consuetudinárias correspondentes.  Algumas teorias surgiram da evolução histórica acima descrita:

diplomatas na Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas

  1. Extraterritorialidade: Surgiu no século XVI e foi muito praticada até ser rejeitada em fins do século XIX. Baseia-se na ficção de que o agente supostamente estaria fora do território no qual exerce as suas funções de modo a não estar subordinado à lei da nação estrangeira onde viva. Em seguida, passou-se à teoria da extraterritorialidade real, segundo a qual o próprio local da missão diplomática representaria uma extensão do Estado acreditante. De acordo com a CRVD, tanto o local da missão quando o agente diplomático, para certos fins, se acham sujeitos à jurisdição do Estado acreditado. O diplomata deve respeitar as leis e regulamentos locais, embora não possa ser objeto de execução judicial pela violação dessas mesmas leis e regulamentos. Da mesma forma, se o diplomata tiver bens ou um negócio, a título pessoal, no território estrangeiro e deverá, no particular, responder por seus atos e cumprir com as disposições e efetuar os pagamentos de impostos e taxas exigidos pela lei local;
  2. Caráter Representativo: O representante de um Estado soberano, que não deve obediência e lealdade ao Estado junto ao qual está acreditado, não está sujeito às leis e à jurisdição desse Estado. De acordo com essa teoria, os privilégios e imunidades diplomáticos têm como fundamento a idéia de que o agente diplomático representaria o soberano e que uma afronta àquele era considerada como dirigida a este. A doutrina e a prática contemporânea não mais acolhem essa tese e a Convenção de Havana sobre Funcionários Diplomáticos (1928) reforçou que os agente representam o seu Governo e não o seu Chefe de Estado.
  3. Necessidade Funcional: A tendência moderna é, no entanto, a de conceder privilégios e imunidades ao agente na base da “necessidade funcional”: são outorgadas aos diplomatas porque de outra forma não poderia exercer com independência e adequadamente a sua função. A CVRD “(reconhece) que a finalidade de tais privilégios e imunidades não é beneficiar indivíduos, mas sim garantir o eficaz desempenho das funções das missões, em seu caráter de representantes de Estados”.

III.

Ao tratar das imunidades diplomáticas, no âmbito das negociações da CVRD, a Comissão de Direito Internacional dividiu o tema em três principais títulos na seguinte ordem de importância: as imunidades relacionadas ao local da missão e aos seus arquivos; as imunidades relativas ao trabalho da missão; e as imunidades e privilégios pessoais dos agentes diplomáticos.

Considerada por muitos países a mais importante das prerrogativas, a inviolabilidade da missão diplomática é uma regra aceita universalmente. “(…) a inviolabilidade dos locais da missão não é uma conseqüência da inviolabilidade do chefe da missão, mas um atributo do Estado acreditante em virtude do fato de os locais serem usados como sede da missão”, comentou a Comissão de Direito Internacional.

A CVRD traçou nítida distinção entre as prerrogativas que incumbem à missão e as que se aplicam ao pessoal diplomático. A inviolabilidade da missão seria, assim, por direito próprio, enquanto a das residências do pessoal diplomático resultaria da inviolabilidade pessoal, nos termos do artigo 30. Esse princípio da inviolabilidade é entendido em seu sentido absoluto. Ao Estado acreditado cabe não apenas respeitar a inviolabilidade da missão e do agente diplomático como também garantir-lhes a segurança e a proteção apropriadas.

Entretanto, conforme expresso no parágrafo 3 do artigo 41 da CVRD, os locais das mesmas “não devem ser utilizados de maneira incompatível com as funções da missão”. Em 1973, por exemplo, descobriu-se que enorme quantidade de armamentos estavam entrando no Paquistão sob imunidade diplomática e sendo armazenados na Embaixada do Iraque. Mesmo sob recusa do chefe da missão iraquiana em Islamabad, a polícia realizou uma busca e encontrou-as num porão. O Governo paquistanês protestou energicamente junto ao Governo de Bagdá e declarou o embaixador e o encarregado de negócios do Iraque personae non gratae.

A questão do asilo diplomático já representou fator de questionamento da inviolabilidade do local da missão diplomática. Segundo Grotius, o uso do local da missão para fins de asilo requer autorização especial do Estado acreditado. Assim, a inviolabilidade da missão diplomática vis à vis o asilo diplomático constitui questão complexa e polêmica que gerou grande controvérsia no âmbito da Comissão de Direito Internacional e durante as negociações da CVRD. A proposta do Reino Unido dizia: “(…) the premises of a mission shall not be used for giving shelter to persons charged with offenses under local Law, not being charges preffered on political grounds”. O assunto terminou sem grande conclusões, entretanto, e a prática é difusa de país a país, de caso a caso.

A imunidade de jurisdição penal e a imunidade de jurisdição civil do agente diplomático foram estabelecidas como regra de Direito Internacional nos séculos XVI e XVIII, respectivamente. A CVRD reconheceu-lhes status próprio, condicionado, no caso da imunidade de jurisdição civil e administrativa, às exceções previstas no seu artigo 31 (alíneas “a”, “b” e “c”)  e a outras que, por influência do fundamento da necessidade funcional e da teoria da imunidade relativa de jurisdição do Estado, vêm sendo, na prática, aplicadas por alguns países.

Os privilégios e imunidades decorrem do ato de notificação ou de acreditamento do agente diplomático pelo Estado acreditante junto ao Ministério do Exterior do Estado acreditado. Esse processo não é automático nem unilateral e constitui atributo da soberania do Estado acreditado. O exercício dessa prerrogativa de recusa do pedido de agrément para o chefe da missão diplomática, de beneplácito para os adidos militares ou do acreditamento de membro do pessoal diplomático se acha previsto nos artigos 4, 7 e 9 da CVRD.

Conforme o disposto do artigo 31 da CVRD, a imunidade de jurisdição aplica-se ao agente diplomático (chefe da missão ou membro do pessoal diplomático da missão, ou seja, os que têm qualidade de diplomata). A CVRD não chega a definir o que seja diplomata, mas fixa as normas para sua caracterização:

  • Terem eles, em princípio, a nacionalidade do Estado acreditante;
  • Serem eles assim reconhecidos pelo Estado acreditante, por meio de consulta ou comunicação formal ao Estado acreditado (pedido de agrément no caso de chefe da missão, beneplácito nos casos de adidos militar, naval ou aéreo e notificação ao Ministério do Exterior nos demais casos);
  • Serem personae gratae do Estado acreditado.

Os casos de não concessão do agrément são pouco freqüentes, ao contrário dos de não aceitação de acreditamento do agente diplomático, que ocorrem mais comumente por razões como: (a) o cometimento de grave abuso de imunidade em matéria penal, quando tenha servido anteriormente no país; (b) o acreditamento numa categoria à que lhe corresponde, apenas para gozo de privilégios mais amplos; (c) acreditamento de nacionais do Estado acreditado; ou (d) o acreditamento de agente diplomático ou funcionário administrativo além da cota estipulada por ocasião do estabelecimento de relações diplomáticas ou por acordo posterior.

A imunidade de jurisdição penal de que goza o agente diplomático é absoluta, ao contrário do que sucede com a imunidade de jurisdição civil. Embora a CVRD preveja que o Estado acreditante pode renunciar à imunidade de jurisdição dos seus agentes diplomáticos e das demais pessoas que gozam de imunidades (familiares, pessoal administrativo, etc), são raros os casos.

O presidente da Zâmbia, por exemplo, renunciou à imunidade de um terceiro-secretário de sua Embaixada em Londres, preso por estar de posse de dois quilos de cocaína.

A imunidade da jurisdição penal não significa, porém, impunidade, assim como a imunidade da jurisdição civil não é sinônimo de irresponsabilidade. Segundo a CVRD, o agente diplomático não está isento da jurisdição do Estado acreditante, ou seja, responderá perante os tribunais de seu país pelos ilícitos que, por ventura, venha a praticar quando em função no exterior, desde que a ação seja transferida para aqueles tribunais.

Outro dispositivo importante é o que estabelece que “todas as pessoas que gozem de privilégios e imunidades diplomáticos deverão respeitar as leis e regulamentos do Estado acreditado” (CVRD, art. 41). Em casos graves de violação, o agente é geralmente motiva a virtual expulsão do agente ao ser declarado persona non grata.

Nos casos que envolvem ao mesmo tempo a imunidade penal e civil, como em alguns casos de danos ocasionados por diplomatas na direção de veículos, entende Nascimento e Silva que a imunidade de jurisdição penal deve ser mantida, mas o Estado acreditante deveria renunciar à imunidade em matéria civil, a fim de que a vítima possa conseguir uma indenização pecuniária. São raros os casos, pois, em geral, prefere o Estado acreditante uma composição fora dos tribunais, por meio do pagamento de uma indenização, condicionada à desistência da ação pelo reclamante.

Em Viena, os negociadores não chegaram a uma solução que conciliasse os princípios da inviolabilidade e o da imunidade jurisdicional dos diplomatas com o legítimo direito a uma justa indenização de uma vitima de imprudência do agente diplomático ou membro de sua família. Uma recomendação, entretanto, diz que “o Estado acreditante deve renunciar à imunidade de membro de sua missão diplomática no tocante a reclamações civis por parte de pessoa do Estado acreditado, quando isto puder ser feito sem impedir o exercício das funções da missão, e que, quando não se renunciar à imunidade, o Estado acreditante deverá empenhar-se para alcançar uma solução justa da reclamação”.

Entre 1950 e 1990, verificou-se a erosão da teoria da imunidade absoluta de jurisdição em decorrência da maior ingerência do Estado em domínios outroa restritos à esfera privada (por exemplo, navios de propriedade estatal em atividades comerciais). Assim, a Teoria da Imunidade Relativa ou Restrita da Jurisdição advoga que, quando atuando na esfera privada, notadamente na esfera comercial, os agentes são insuscetíveis de se beneficiarem de quaisquer imunidades.

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Comments
2 Responses to “Privilégios e Imunidades Diplomáticas”
  1. Chagas Alencar disse:

    Veja: Artigos e documentáos que venha contribuir para a academia consultiva de aluos e instituições é sempre bem vinda. Este seu trabalho certamente meece aplausos. Chagas Alencar Aluno de Direito da FAP/CE.

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